År: 2020

Denna pandemi-höst finns det ett stort antal utredningar som innehåller förslag som påverkar förutsättningarna för att bedriva fristående verksamheter på omsorgs och skolområdet. Nyligen gick remisstiden ut för utredningen ”Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg (SOU 2020:34)”. Förslaget innebär bland annat ett etableringsstopp för sk pedagogisk omsorg, vilket omfattar bl a det som förr kallades för dagmammor.

Utredningens föreslår en hel del som berör fritidshem, men jag tänkte i detta inlägg fokusera på det som berör pedagogisk omsorg. Vår jurist Gudrun Rendling har skrivit ett särskilt yttrande i utredningen som jag tänkte dela med mig av men först några kommentarer om utredningens uppdrag och förslag.

Utredningens uppdrag var att

• kartlägga och analysera om pedagogisk omsorg stimulerar barns utveckling och lärande i tillräcklig grad och om den förbereder barnet för lärande samt
• att utifrån dessa analyser vid behov lämna förslag på hur barns likvärdiga förutsättningar  inför start i förskoleklass kan främjas.

Likvärdighet är ett mycket populärt begrepp som används ständigt när det gäller bl a omsorgs- och skolfrågor. Och det är viktigt med likvärdighet. Men det är också viktigt att beakta att individer är olika och har olika behov och att det därför behövs en mångfald. Pedagogisk omsorg är ett alternativ som föräldrar väljer för att det passar deras barn bättre än formen förskola. Det utredningen gör är att de i sin analys jämför två helt olika verksamhetsformer – pedagogisk omsorg och förskola – utan att beakta att det aldrig har varit tanken att dessa ska vara helt jämförbara alternativ.

Det är ligger nära till hands att tro att detta förslag har sin grund i debatten om segregation och att det finns en önskan om att barn från invandrarfamiljer hellre ska gå i en förskola än en pedagogisk omsorg. Samtidigt är det viktigt att inse att frågan är större än så. Diskussionen kring förslaget om att alla 2-åringar borde gå i förskola illustrerar också väl konflikten mellan föräldrarnas rätt och politikens önskemål.

Du kan läsa hela vårt remissvar här.

Gudrun Rendling, vår förbundsjurist, var expert i utredningen och skriver följande i sitt särskilda yttrande:

”I utredningen har getts möjligheter för experterna att lämna särskilda yttranden, om så önskas. Jag tar därför tillfället i akt och vill framföra följande rörande den del av utredningen som avser förslag om etableringsstopp för pedagogisk omsorg.

Det finns olika skäl till att det idag bedrivs pedagogisk omsorg; dels skäl som utgår från kommuners behov av att anordna barnomsorg t.ex. i glesbygd där det är svårt att bygga upp förskolor med tillräcklig geografisk närhet för barnen som ska gå där, dels skäl som utgår från föräldrars önskemål om barnomsorgsform. Den största anledning till att föräldrar önskar verksamhetsformen pedagogisk omsorg är utifrån deras syn på barnets bästa. Det handlar om barn som kan ha svårt att komma tillrätta i större barngrupper, barn som är infektionskänsliga eller andra skäl som gör att föräldrar anser att pedagogisk omsorg är den form som passar barnet bäst. Föräldrar har ett vårdnadsansvar enligt Föräldrabalken och ett ansvar att alltid ha barnets bästa för ögonen genom FN:s konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen), som Sverige nu antagit som egen lag. Av Barnkonventionens artikel 3 ska alltid alla åtgärder som rör barn i första hand utgå från vad som bedöms vara barnets bästa.  Av Föräldrabalken, men också av artikel 5 i Barnkonventionen, framgår att det är föräldrarna, vårdnadshavarna mer specifikt, som ska tolka vad som är bäst för barnet. Föräldrars möjlighet att välja omsorgsform för sina barn, dvs. att ta hand om sina barn själva, välja pedagogisk omsorg eller förskola, anser jag vara av allra största vikt. Det är på samma sätt av största vikt för samhället och tillväxten att staten kan anordna barnomsorg under den tid föräldrar arbetar eller studerar. Till sist är det självklart av största vikt för barnet (och på sikt samhället) att ge barn en omsorg som stimulerar barnets utveckling och lärande. Då måste det också finnas valmöjligheter för föräldrar så att de kan tillgodose vad som är bäst för barnet.

I direktiven till utredningen sägs, angående pedagogisk omsorg, att utredningen ska

– kartlägga och analysera om pedagogisk omsorg stimulerar barns utveckling och lärande i tillräcklig grad och om den förbereder barnen för fortsatt lärande,

– utifrån dessa analyser vid behov lämna förslag på hur barns likvärdiga förutsättningar inför start i förskoleklass kan främjas.

Utredningen har enligt min mening tagit fasta på den andra punkten och i själva kartläggningen och analysen utgått från huruvida barn i pedagogisk omsorg jämfört med barn i förskola har likvärdiga förutsättningar inför start i förskoleklass. Jag bedömer alltså att frågan om huruvida den pedagogiska omsorgen stimulerar barns utveckling och lärande inte tillräckligt utretts, utan framförallt om förutsättningarna är desamma för dessa barn som för de barn som går i förskola. Svaret på den frågan är självklart nej – pedagogisk omsorg och förskola är två olika saker, med olika verksamhetsinnehåll. Om tesen är att själva kartläggningen ska visa att förutsättningarna inte är likvärdiga, så mynnar självklart analysen också ut i att så inte är fallet.

Det är idag inte obligatoriskt för barn att delta i förskoleverksamhet, även om det är obligatoriskt för kommunen att erbjuda allmän förskola från det att barnet fyllt tre år. Det innebär att det finns många olika möjligheter för barnets pedagogiska utveckling och stimulans; att barnet tas om hand hemma, att barnet går i pedagogisk omsorg eller i olika utsträckning på förskola. Genom att förskola inte är obligatoriskt är det också helt omöjligt att ställa krav på likvärdig förberedelse av barnet inför start i förskoleklassen. Det som däremot är av vikt är att den verksamhet som finansieras med allmänna medel leder till pedagogisk utveckling och stimulans och ger en grund för fortsatt lärande på det sätt som anges i skollagen.

Utredningen har tagit del av olika rapporter från våra skolmyndigheter. Av enkätsvar framgår att föräldrar är mycket nöjda med sitt val av pedagogisk omsorg och att de anser att deras barn mår bra i den hemlika och trygga miljön. Det framgår också att föräldrar även är nöjda då de valt förskoleverksamhet för sina barn. Det visar enligt min mening på att föräldrar faktiskt är kapabla till att göra informerade och kvalificerade val av verksamhetsform för sina barn utifrån vad som är bäst för barnet.

Rapporterna visar också på väl fungerande verksamheter inom den pedagogiska omsorgen som stimulerar barnen, har god pedagogisk miljö och verktyg som är utvecklande för barnen. Dessa verksamheter finns i både kommunal och enskild regi. Rapporterna visar i den delen att verksamheterna väl svarar mot lagens krav och har Läroplanen för förskolan som vägledande styrdokument.

Rapporterna visar dock också på brister i en del av verksamheterna; torftig miljö, språkproblem, bristande kunskap om regelverket m m. Det är som i all annan skollagsreglerad verksamhet en fråga för tillsynsmyndigheterna att med de sanktioner som står till buds, allt från anmärkning till återkallat godkännande, kontrollera att den pedagogiska omsorgen håller god kvalitet. Kommunerna har påtalat svårigheter i tillsynen och rapporterna visar att tillsynen mer utgått från formaliakrav än kvalitet i verksamheten. Det är samma utveckling som tillsynen av de fristående förskolorna följt, där Skolinspektionen och Skolverket gemensamt arbetat och stöttat kommunerna under ca tio års tid för en bättre tillämpning av kommunernas tillsyn och myndighetsutövning. Här finns alltså en utvecklingspotential, där det är fullt möjligt att utveckla och förbättra kommunernas tillsyn.

Utredningen menar att det finns svårigheter med det regelverk som styr pedagogisk omsorg. Utredningen menar att läroplanen för förskolan, som ska vara vägledande för pedagogisk omsorg, fått en sådan utformning att det är omöjligt att följa den i den pedagogiska omsorgen, bl. a. för uppdelningen i ansvarsområden av förskolechef, förskollärare och arbetslag. Det framförs vidare, som nämnts ovan, att kommunerna upplever att det är svårt att utföra tillsyn pga. otydligheter i styrdokumenten. Därför kommer utredningen fram till att det är tydligt att det regelverk som styr pedagogisk omsorg varken tjänar barnen, verksamhetsutövarna eller samhället i tillräcklig utsträckning.

Som ett resultat av att utredningen anser att det finns en bristande likvärdighet mellan pedagogisk omsorg och förskola inför barns start i förskoleklassen, att regelverket inte är tillräckligt tydligt för krav på pedagogisk omsorg och att det framkommit brister i vissa verksamheter, läggs ett förslag om att införa ett etableringsstopp för pedagogisk verksamhet.

Jag anser inte att det är ett bra förslag och vill inte ställa mig bakom det. Den främsta anledningen är föräldrars välgrundade önskemål om att kunna välja pedagogisk verksamhet som den bästa omsorgsformen för sina barn.

Jag tycker vidare att utredningen inte heller kunnat visa att pedagogisk omsorg inte i tillräcklig grad stimulerar barns utveckling och lärande och att den inte förbereder barnen för fortsatt lärande, med tanke på vad som framkommit i skolmyndigheternas rapporter som enkätsvar. Jag tycker att utredningen i stället fokuserat på huruvida förutsättningarna för barn som ska börja i förskoleklass är likvärdiga. Eftersom det handlar om två olika verksamhetsformer kan inte förutsättningarna vara helt likvärdiga. Däremot kan verksamhetsformerna ha stärkt olika egenskaper hos barnen som i sin tur ger en god grund för fortsatt lärande oavsett om barnen gått i pedagogisk omsorg eller förskola.

De upplevda problem som påtalats kring regelverket är fullt möjliga att lösa genom Skolverkets rätt att ta fram Allmänna råd samt stödmaterial om pedagogisk verksamhet.

Vidare anser jag att förslaget om etableringsstopp begränsar äganderätten och näringsfriheten i förhållande till regeringsformen, RF, och strider mot EU-rättsliga principer såsom Europakonventionen för mänskliga rättigheter och Europarådets MR-domstolspraxis.  Förslaget strider också mot proportionalitetsprincipen. Utredningen har inte kunnat visa ett tillräckligt allmänintresse för att genomföra en sådan ingripande åtgärd som ett etableringsstopp. Om föräldrar tillfrågades skulle de med säkerhet fortfarande önska sig möjligheten att kunna välja pedagogisk omsorg. Förslaget innebär därmed inte någon sådan nytta att det överväger de negativa konsekvenserna.”

 

 

 

 

 

Denna pandemi-höst finns det ett stort antal utredningar som innehåller förslag som påverkar förutsättningarna för att bedriva fristående verksamheter på omsorgs och skolområdet. Nyligen gick remisstiden ut för utredningen ”Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg (SOU 2020:34)”. Förslaget innebär bland annat ett etableringsstopp för sk pedagogisk omsorg, vilket omfattar bl a det som förr kallades för dagmammor.

Utredningens föreslår en hel del som berör fritidshem, men jag tänkte i detta inlägg fokusera på det som berör pedagogisk omsorg. Vår jurist Gudrun Rendling har skrivit ett särskilt yttrande i utredningen som jag tänkte dela med mig av men först några kommentarer om utredningens uppdrag och förslag.

Utredningens uppdrag var att

• kartlägga och analysera om pedagogisk omsorg stimulerar barns utveckling och lärande i tillräcklig grad och om den förbereder barnet för lärande samt
• att utifrån dessa analyser vid behov lämna förslag på hur barns likvärdiga förutsättningar  inför start i förskoleklass kan främjas.

Likvärdighet är ett mycket populärt begrepp som används ständigt när det gäller bl a omsorgs- och skolfrågor. Och det är viktigt med likvärdighet. Men det är också viktigt att beakta att individer är olika och har olika behov och att det därför behövs en mångfald. Pedagogisk omsorg är ett alternativ som föräldrar väljer för att det passar deras barn bättre än formen förskola. Det utredningen gör är att de i sin analys jämför två helt olika verksamhetsformer – pedagogisk omsorg och förskola – utan att beakta att det aldrig har varit tanken att dessa ska vara helt jämförbara alternativ.

Det är ligger nära till hands att tro att detta förslag har sin grund i debatten om segregation och att det finns en önskan om att barn från invandrarfamiljer hellre ska gå i en förskola än en pedagogisk omsorg. Samtidigt är det viktigt att inse att frågan är större än så. Diskussionen kring förslaget om att alla 2-åringar borde gå i förskola illustrerar också väl konflikten mellan föräldrarnas rätt och politikens önskemål.

Du kan läsa hela vårt remissvar här.

Gudrun Rendling, vår förbundsjurist, var expert i utredningen och skriver följande i sitt särskilda yttrande:

”I utredningen har getts möjligheter för experterna att lämna särskilda yttranden, om så önskas. Jag tar därför tillfället i akt och vill framföra följande rörande den del av utredningen som avser förslag om etableringsstopp för pedagogisk omsorg.

Det finns olika skäl till att det idag bedrivs pedagogisk omsorg; dels skäl som utgår från kommuners behov av att anordna barnomsorg t.ex. i glesbygd där det är svårt att bygga upp förskolor med tillräcklig geografisk närhet för barnen som ska gå där, dels skäl som utgår från föräldrars önskemål om barnomsorgsform. Den största anledning till att föräldrar önskar verksamhetsformen pedagogisk omsorg är utifrån deras syn på barnets bästa. Det handlar om barn som kan ha svårt att komma tillrätta i större barngrupper, barn som är infektionskänsliga eller andra skäl som gör att föräldrar anser att pedagogisk omsorg är den form som passar barnet bäst. Föräldrar har ett vårdnadsansvar enligt Föräldrabalken och ett ansvar att alltid ha barnets bästa för ögonen genom FN:s konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen), som Sverige nu antagit som egen lag. Av Barnkonventionens artikel 3 ska alltid alla åtgärder som rör barn i första hand utgå från vad som bedöms vara barnets bästa.  Av Föräldrabalken, men också av artikel 5 i Barnkonventionen, framgår att det är föräldrarna, vårdnadshavarna mer specifikt, som ska tolka vad som är bäst för barnet. Föräldrars möjlighet att välja omsorgsform för sina barn, dvs. att ta hand om sina barn själva, välja pedagogisk omsorg eller förskola, anser jag vara av allra största vikt. Det är på samma sätt av största vikt för samhället och tillväxten att staten kan anordna barnomsorg under den tid föräldrar arbetar eller studerar. Till sist är det självklart av största vikt för barnet (och på sikt samhället) att ge barn en omsorg som stimulerar barnets utveckling och lärande. Då måste det också finnas valmöjligheter för föräldrar så att de kan tillgodose vad som är bäst för barnet.

I direktiven till utredningen sägs, angående pedagogisk omsorg, att utredningen ska

– kartlägga och analysera om pedagogisk omsorg stimulerar barns utveckling och lärande i tillräcklig grad och om den förbereder barnen för fortsatt lärande,

– utifrån dessa analyser vid behov lämna förslag på hur barns likvärdiga förutsättningar inför start i förskoleklass kan främjas.

Utredningen har enligt min mening tagit fasta på den andra punkten och i själva kartläggningen och analysen utgått från huruvida barn i pedagogisk omsorg jämfört med barn i förskola har likvärdiga förutsättningar inför start i förskoleklass. Jag bedömer alltså att frågan om huruvida den pedagogiska omsorgen stimulerar barns utveckling och lärande inte tillräckligt utretts, utan framförallt om förutsättningarna är desamma för dessa barn som för de barn som går i förskola. Svaret på den frågan är självklart nej – pedagogisk omsorg och förskola är två olika saker, med olika verksamhetsinnehåll. Om tesen är att själva kartläggningen ska visa att förutsättningarna inte är likvärdiga, så mynnar självklart analysen också ut i att så inte är fallet.

Det är idag inte obligatoriskt för barn att delta i förskoleverksamhet, även om det är obligatoriskt för kommunen att erbjuda allmän förskola från det att barnet fyllt tre år. Det innebär att det finns många olika möjligheter för barnets pedagogiska utveckling och stimulans; att barnet tas om hand hemma, att barnet går i pedagogisk omsorg eller i olika utsträckning på förskola. Genom att förskola inte är obligatoriskt är det också helt omöjligt att ställa krav på likvärdig förberedelse av barnet inför start i förskoleklassen. Det som däremot är av vikt är att den verksamhet som finansieras med allmänna medel leder till pedagogisk utveckling och stimulans och ger en grund för fortsatt lärande på det sätt som anges i skollagen.

Utredningen har tagit del av olika rapporter från våra skolmyndigheter. Av enkätsvar framgår att föräldrar är mycket nöjda med sitt val av pedagogisk omsorg och att de anser att deras barn mår bra i den hemlika och trygga miljön. Det framgår också att föräldrar även är nöjda då de valt förskoleverksamhet för sina barn. Det visar enligt min mening på att föräldrar faktiskt är kapabla till att göra informerade och kvalificerade val av verksamhetsform för sina barn utifrån vad som är bäst för barnet.

Rapporterna visar också på väl fungerande verksamheter inom den pedagogiska omsorgen som stimulerar barnen, har god pedagogisk miljö och verktyg som är utvecklande för barnen. Dessa verksamheter finns i både kommunal och enskild regi. Rapporterna visar i den delen att verksamheterna väl svarar mot lagens krav och har Läroplanen för förskolan som vägledande styrdokument.

Rapporterna visar dock också på brister i en del av verksamheterna; torftig miljö, språkproblem, bristande kunskap om regelverket m m. Det är som i all annan skollagsreglerad verksamhet en fråga för tillsynsmyndigheterna att med de sanktioner som står till buds, allt från anmärkning till återkallat godkännande, kontrollera att den pedagogiska omsorgen håller god kvalitet. Kommunerna har påtalat svårigheter i tillsynen och rapporterna visar att tillsynen mer utgått från formaliakrav än kvalitet i verksamheten. Det är samma utveckling som tillsynen av de fristående förskolorna följt, där Skolinspektionen och Skolverket gemensamt arbetat och stöttat kommunerna under ca tio års tid för en bättre tillämpning av kommunernas tillsyn och myndighetsutövning. Här finns alltså en utvecklingspotential, där det är fullt möjligt att utveckla och förbättra kommunernas tillsyn.

Utredningen menar att det finns svårigheter med det regelverk som styr pedagogisk omsorg. Utredningen menar att läroplanen för förskolan, som ska vara vägledande för pedagogisk omsorg, fått en sådan utformning att det är omöjligt att följa den i den pedagogiska omsorgen, bl. a. för uppdelningen i ansvarsområden av förskolechef, förskollärare och arbetslag. Det framförs vidare, som nämnts ovan, att kommunerna upplever att det är svårt att utföra tillsyn pga. otydligheter i styrdokumenten. Därför kommer utredningen fram till att det är tydligt att det regelverk som styr pedagogisk omsorg varken tjänar barnen, verksamhetsutövarna eller samhället i tillräcklig utsträckning.

Som ett resultat av att utredningen anser att det finns en bristande likvärdighet mellan pedagogisk omsorg och förskola inför barns start i förskoleklassen, att regelverket inte är tillräckligt tydligt för krav på pedagogisk omsorg och att det framkommit brister i vissa verksamheter, läggs ett förslag om att införa ett etableringsstopp för pedagogisk verksamhet.

Jag anser inte att det är ett bra förslag och vill inte ställa mig bakom det. Den främsta anledningen är föräldrars välgrundade önskemål om att kunna välja pedagogisk verksamhet som den bästa omsorgsformen för sina barn.

Jag tycker vidare att utredningen inte heller kunnat visa att pedagogisk omsorg inte i tillräcklig grad stimulerar barns utveckling och lärande och att den inte förbereder barnen för fortsatt lärande, med tanke på vad som framkommit i skolmyndigheternas rapporter som enkätsvar. Jag tycker att utredningen i stället fokuserat på huruvida förutsättningarna för barn som ska börja i förskoleklass är likvärdiga. Eftersom det handlar om två olika verksamhetsformer kan inte förutsättningarna vara helt likvärdiga. Däremot kan verksamhetsformerna ha stärkt olika egenskaper hos barnen som i sin tur ger en god grund för fortsatt lärande oavsett om barnen gått i pedagogisk omsorg eller förskola.

De upplevda problem som påtalats kring regelverket är fullt möjliga att lösa genom Skolverkets rätt att ta fram Allmänna råd samt stödmaterial om pedagogisk verksamhet.

Vidare anser jag att förslaget om etableringsstopp begränsar äganderätten och näringsfriheten i förhållande till regeringsformen, RF, och strider mot EU-rättsliga principer såsom Europakonventionen för mänskliga rättigheter och Europarådets MR-domstolspraxis.  Förslaget strider också mot proportionalitetsprincipen. Utredningen har inte kunnat visa ett tillräckligt allmänintresse för att genomföra en sådan ingripande åtgärd som ett etableringsstopp. Om föräldrar tillfrågades skulle de med säkerhet fortfarande önska sig möjligheten att kunna välja pedagogisk omsorg. Förslaget innebär därmed inte någon sådan nytta att det överväger de negativa konsekvenserna.”

 

 

 

 

 

Frågan om kommunernas rätt att skära ner på skolpengen till elever som väljer friskola, ett förslag som finns i den sk Likvärdighetsutredningen, är otroligt viktig för friskolornas överlevnad. Några av våra medlemmar har skrivit om det i denna artikel. Det finns anledning att påminna om varför det sk skolpliktsavdraget togs bort. Förslaget har sin grund i utredningen Bidrag på lika villkor SOU 2008:8. Nedan citerar jag vad som står i densamma om skolpliktsavdraget. Det är denna utredning som ligger till grund för prop 2008/09:171 Offentliga bidrag på lika villkor.

Utredaren skriver följande angående skolpliktsavdraget i sitt betänkande (s 157):

6.7.3 Skolpliktsavdrag

”Kommunerna har ett ansvar att bereda barn och ungdomar utbildning. Kostnaderna för det räknas av vissa kommuner av från bidraget till fristående skolor. Det brukar kallas för skolpliktsavdraget. Till samma kategori kan hänföras det s.k. kommunala uppföljningsansvaret för ungdomar som inte längre har skolplikt men som inte fyllt 20 år. För enkelhetens skull avses bägge dessa former av ansvar när det i den fortsatta behandlingen talas om skolpliktsavdrag.

Som framgått av redogörelsen i kapitel 1 fanns tidigare möjlighet för kommunerna att göra generella avdrag på bidraget till fristående skolor med 15 respektive 25 procent. Det motiverades bl.a. med kommunens skolpliktskostnader. Någon sådan generell möjlighet finns inte längre däremot förekommer det i åtskilliga kommuner att det görs avdrag på bidragsbeloppen med hänvisning till den här typen av kostnader.

Skolverket fann i sin utredning att de flesta kommuner inte gör några skolpliktsavdrag när bidraget till fristående skolor bestäms. Istället hanteras den beredskap som krävs för att kunna möta oförutsedda händelser på central nivå i kommunen och ingår inte i underlaget för bidraget till fristående skolor. Skolverket påtalade också att i de fall då en elev byter från en fristående till kommunal skola upphör också kommunens kostnad för den eleven hos den fristående skolan. Sammantaget ansåg Skolverket att kommunens ansvar för att bereda elever utbildning inte utgör skäl för avdrag på bidraget.

Liksom Skolverket anser utredningen att kommunens kostnader för att hålla en beredskap för att kunna ta emot elever i grund- och gymnasieskolan inte har något omedelbart samband med kostnaderna för utbildningsverksamheten. De hör snarare samman med kommunens övergripande myndighetsansvar. Kostnader av det slaget bör därför kunna särskiljas och inte ingå i resurserna till skolverksamheten. Därför finns det inget behov av att särskilt beakta den uppgiften för kommunen när bidragen till de fristående skolorna bestäms. Det framförs ibland att kommunens skyldighet att ta emot alla elever gör att det inte är möjligt att bedriva verksamheten med fulla klasser och att det skiljer sig från en fristående skolas möjlighet att kunna anpassa sin verksamhet så att några lediga platser inte finns.

Det är riktigt att det finns en viss skillnad ifråga om skyldigheten att kunna ta emot alla elever, men utredningen menar att kostnaderna för detta får anses vara av så marginell betydelse att de inte utgör skäl för att tillåta kommunerna att göra något schablonmässigt avdrag på bidraget till fristående skolor.”

/

ps. Obs – länken till Skolverkets rapport i citatet är mitt tillägg. ds

 

Frågan om kommunernas rätt att skära ner på skolpengen till elever som väljer friskola, ett förslag som finns i den sk Likvärdighetsutredningen, är otroligt viktig för friskolornas överlevnad. Några av våra medlemmar har skrivit om det i denna artikel. Det finns anledning att påminna om varför det sk skolpliktsavdraget togs bort. Förslaget har sin grund i utredningen Bidrag på lika villkor SOU 2008:8. Nedan citerar jag vad som står i densamma om skolpliktsavdraget. Det är denna utredning som ligger till grund för prop 2008/09:171 Offentliga bidrag på lika villkor.

Utredaren skriver följande angående skolpliktsavdraget i sitt betänkande (s 157):

6.7.3 Skolpliktsavdrag

”Kommunerna har ett ansvar att bereda barn och ungdomar utbildning. Kostnaderna för det räknas av vissa kommuner av från bidraget till fristående skolor. Det brukar kallas för skolpliktsavdraget. Till samma kategori kan hänföras det s.k. kommunala uppföljningsansvaret för ungdomar som inte längre har skolplikt men som inte fyllt 20 år. För enkelhetens skull avses bägge dessa former av ansvar när det i den fortsatta behandlingen talas om skolpliktsavdrag.

Som framgått av redogörelsen i kapitel 1 fanns tidigare möjlighet för kommunerna att göra generella avdrag på bidraget till fristående skolor med 15 respektive 25 procent. Det motiverades bl.a. med kommunens skolpliktskostnader. Någon sådan generell möjlighet finns inte längre däremot förekommer det i åtskilliga kommuner att det görs avdrag på bidragsbeloppen med hänvisning till den här typen av kostnader.

Skolverket fann i sin utredning att de flesta kommuner inte gör några skolpliktsavdrag när bidraget till fristående skolor bestäms. Istället hanteras den beredskap som krävs för att kunna möta oförutsedda händelser på central nivå i kommunen och ingår inte i underlaget för bidraget till fristående skolor. Skolverket påtalade också att i de fall då en elev byter från en fristående till kommunal skola upphör också kommunens kostnad för den eleven hos den fristående skolan. Sammantaget ansåg Skolverket att kommunens ansvar för att bereda elever utbildning inte utgör skäl för avdrag på bidraget.

Liksom Skolverket anser utredningen att kommunens kostnader för att hålla en beredskap för att kunna ta emot elever i grund- och gymnasieskolan inte har något omedelbart samband med kostnaderna för utbildningsverksamheten. De hör snarare samman med kommunens övergripande myndighetsansvar. Kostnader av det slaget bör därför kunna särskiljas och inte ingå i resurserna till skolverksamheten. Därför finns det inget behov av att särskilt beakta den uppgiften för kommunen när bidragen till de fristående skolorna bestäms. Det framförs ibland att kommunens skyldighet att ta emot alla elever gör att det inte är möjligt att bedriva verksamheten med fulla klasser och att det skiljer sig från en fristående skolas möjlighet att kunna anpassa sin verksamhet så att några lediga platser inte finns.

Det är riktigt att det finns en viss skillnad ifråga om skyldigheten att kunna ta emot alla elever, men utredningen menar att kostnaderna för detta får anses vara av så marginell betydelse att de inte utgör skäl för att tillåta kommunerna att göra något schablonmässigt avdrag på bidraget till fristående skolor.”

/

ps. Obs – länken till Skolverkets rapport i citatet är mitt tillägg. ds

 

Det svenska skoldebatten har under många decennier varit mycket fokuserad på betyg. Vilka betyg ska vi ha? Ska vi ha betyg? Om så, ska de vara relativa eller ska de mäta kunskaper? Hur hanterar man betygsinflation? Osv. Det som är märkligt är att det är så lite diskussion om skolors förmåga att förmedla kunskaper och förmåga att höja individers kunskapsnivå. Ett betyg ger ju ingen information om detta. Det finns däremot andra länder som mäter skolors sk förädlingsvärde. Ofstedt, Storbritanniens motsvarighet till Skolinspektionen, har ett tydligt uppdrag att följa upp detta på landets skolor.

Om nu inte landets regering eller riksdag tycker att detta är viktigt så kan ju skolhuvudmän själva ta initiativ till att mäta sitt eget förädlingsvärde. Kunskapsskolan och Internationella Engelska Skolan har gett två forskare vid IFN, Institutet för näringslivsforskning, i uppdrag att ta fram en modell för att mäta detta. Forskarna utgår ifrån elevers resultat på nationella prov i engelska, svenska och matematik i åk 9 och jämför dem med provresultaten i åk 6.

Modellen är mycket intressant och det är möjligt att ta hänsyn till bakgrundsvariabler, jämföra med skolor i riket, skolor i kommunen och med andra friskolor. Tittar vi på hur Kunskapsskolan kommer ut i denna analys av förädlingsvärdet så har de all anledning att vara nöjda med sitt arbete.

• De har högre förädlingsvärde i åk 9 än andra grundskolor i Sverige, statistiskt säkerställt på de tre ämnena.

• De har högre förädlingsvärde än andra kommunala skolor i de kommuner som de har etablerat sig.

• •  Elever med lågutbildade föräldrar (lägre än 3-årig gymnasieutbildning) tycks få ett högre förädlingsvärde av en utbildning från Kunskapsskolan än andra elever i matematik och svenska. I engelska är effekten ungefär densamma som för snittet.
• •. Det är ett liknande mönster för elever med utländsk bakgrund som för elever med lågutbildade föräldrar.
• Jag återkommer i ett annat blogginlägg med resultaten för Internationella Engelska Skolan.

 

Det som är intressant är att trots att vi har en mycket omfattande debatt om friskolor i Sverige så har IFNs Rapport om förädlingsvärden så vitt jag noterat, inte uppmärksammats alls av någon annan än de inblandade. Det borde vara intressant att lyfta dessa resultat i ett läge där många elever lämnar grundskolan utan behörighet till gymnasiet. Är det för att det är friskolehuvudmän som visar sig vara framgångsrika som detta förefaller vilja tystas ner? Är det för att den ideologiska kampen mot friskolor är viktigare än att skolor faktiskt bidrar till att lyfta elevers kunskapsnivåer? Ja man kan undra.

Faktum kvarstår – analysen visar att Kunskapsskolan har högre skolkvalitet än andra svenska skolor i genomsnitt. De positiva effekterna är om något större bland elever med lågutbildade föräldrar och elever ned utländsk bakgrund, jämfört med elever i snitt.

Trots at vi har haft skolval i Sverige i snart 30 år så saknas alltjämt jämförbara mått på skolkvalitet. Mått som kan ligga till grund för såväl föräldrar och elevers val av skola, som myndigheters granskning av skolhuvudmännen och som beslutsunderlag för politiker på nationell och lokal nivå. IFN har tagit fram en modell för att mäta förädlingsvärdet och därmed tydliggöra skolors kvalitet. Förhoppningsvis kan fler skolhuvudmän intressera sig för att använda denna modell.

Men jag vill vända mig till ansvariga politiker på riksnivå och fråga, mot bakgrund av att det nu finns en modell; Vad väntar ni på?

/

Det svenska skoldebatten har under många decennier varit mycket fokuserad på betyg. Vilka betyg ska vi ha? Ska vi ha betyg? Om så, ska de vara relativa eller ska de mäta kunskaper? Hur hanterar man betygsinflation? Osv. Det som är märkligt är att det är så lite diskussion om skolors förmåga att förmedla kunskaper och förmåga att höja individers kunskapsnivå. Ett betyg ger ju ingen information om detta. Det finns däremot andra länder som mäter skolors sk förädlingsvärde. Ofstedt, Storbritanniens motsvarighet till Skolinspektionen, har ett tydligt uppdrag att följa upp detta på landets skolor.

Om nu inte landets regering eller riksdag tycker att detta är viktigt så kan ju skolhuvudmän själva ta initiativ till att mäta sitt eget förädlingsvärde. Kunskapsskolan och Internationella Engelska Skolan har gett två forskare vid IFN, Institutet för näringslivsforskning, i uppdrag att ta fram en modell för att mäta detta. Forskarna utgår ifrån elevers resultat på nationella prov i engelska, svenska och matematik i åk 9 och jämför dem med provresultaten i åk 6.

Modellen är mycket intressant och det är möjligt att ta hänsyn till bakgrundsvariabler, jämföra med skolor i riket, skolor i kommunen och med andra friskolor. Tittar vi på hur Kunskapsskolan kommer ut i denna analys av förädlingsvärdet så har de all anledning att vara nöjda med sitt arbete.

• De har högre förädlingsvärde i åk 9 än andra grundskolor i Sverige, statistiskt säkerställt på de tre ämnena.

• De har högre förädlingsvärde än andra kommunala skolor i de kommuner som de har etablerat sig.

• •  Elever med lågutbildade föräldrar (lägre än 3-årig gymnasieutbildning) tycks få ett högre förädlingsvärde av en utbildning från Kunskapsskolan än andra elever i matematik och svenska. I engelska är effekten ungefär densamma som för snittet.
• •. Det är ett liknande mönster för elever med utländsk bakgrund som för elever med lågutbildade föräldrar.
• Jag återkommer i ett annat blogginlägg med resultaten för Internationella Engelska Skolan.

 

Det som är intressant är att trots att vi har en mycket omfattande debatt om friskolor i Sverige så har IFNs Rapport om förädlingsvärden så vitt jag noterat, inte uppmärksammats alls av någon annan än de inblandade. Det borde vara intressant att lyfta dessa resultat i ett läge där många elever lämnar grundskolan utan behörighet till gymnasiet. Är det för att det är friskolehuvudmän som visar sig vara framgångsrika som detta förefaller vilja tystas ner? Är det för att den ideologiska kampen mot friskolor är viktigare än att skolor faktiskt bidrar till att lyfta elevers kunskapsnivåer? Ja man kan undra.

Faktum kvarstår – analysen visar att Kunskapsskolan har högre skolkvalitet än andra svenska skolor i genomsnitt. De positiva effekterna är om något större bland elever med lågutbildade föräldrar och elever ned utländsk bakgrund, jämfört med elever i snitt.

Trots at vi har haft skolval i Sverige i snart 30 år så saknas alltjämt jämförbara mått på skolkvalitet. Mått som kan ligga till grund för såväl föräldrar och elevers val av skola, som myndigheters granskning av skolhuvudmännen och som beslutsunderlag för politiker på nationell och lokal nivå. IFN har tagit fram en modell för att mäta förädlingsvärdet och därmed tydliggöra skolors kvalitet. Förhoppningsvis kan fler skolhuvudmän intressera sig för att använda denna modell.

Men jag vill vända mig till ansvariga politiker på riksnivå och fråga, mot bakgrund av att det nu finns en modell; Vad väntar ni på?

/

Den sk Likvärdighetsutredningen föreslår att kommuner ska kunna sänka skolpengen till fristående grundskolor. Skälet som anges är hävdade merkostnader som kommuner har på grund av att elevantalet varierar över tid. Utredaren påstår att fristående skolor är sämre på att anpassa sig till variationer i antalet elever vilket gör att merkostnaderna för skolplatser landar hos kommunala skolor. Utredningens slutsats är därför att friskolor är överfinansierade i dagens system och därför måste kommuner få möjlighet att sänka skolpengen till friskolor. Men stämmer detta?

Skolforskaren Gabriel H Sahlgren har analyserat utredningens beräkningsunderlag och kommit fram till intressanta slutsatser. Det är min förhoppning att hans analys bidrar till att fler faktiskt granskar grunderna för den sk Likvärdighetsutredningens slutsatser. Sahlgrens slutsatser ger en helt annan bild än utredningens. Frågan är oerhört viktigt eftersom utredningens förslag, att kommuner ska få möjlighet att skära ner skolpengen för de elever som väljer friskolor, i praktiken riskerar verksamheten för framförallt små friskolor. Något som ju också påverkar skolvalet i sig.

Slutsatserna är i korthet följande:

• Det saknas tydligt stöd för grundantagandet att fristående skolor anpassar sig i lägre grad än kommunala skolor till variationer i elevunderlaget.
• Det finns inte något stöd för att fristående skolor skulle vara överfinansierade i dagens system.
• Analysen visar att kommuner faktiskt tjänar finansiellt på att ha fler elever som går i fristående skolor.

Forskarens slutsats är tydlig: Lagstiftningen bör därför inte baseras på utredningens analyser. Utredningens förslag att kommuner ska få sänka skolpengen för friskoleelever inte är grundat i tillräcklig empiri.

Jag vill dela med mig av vad hans kritik handlar om. Rubriceringen och kursiveringen i nedanstående citat från rapporten är min egen. Hela rapporten finns på här

Kritiken i korthet:

Det finns flera frågetecken kring analysen.

(1) valet att studera avvikelser från en linjär trend på kommunnivå, som riskerar att göra modellen känslig för vilka år man väljer att inkludera i analysen (samt urvalet av kommuner man studerar)

(2) faktumet att alla barn som går i skolan i en kommun där fristående skolor är belägna (lägeskommunen) inte är bosatta där, och alla barn som är folkbokförda i kommunen inte går i skolan där (eller i grundskolan överhuvudtaget). Detta gör att andelen elever i fristående skolor inte nödvändigtvis bör förväntas reagera på avvikelser i antalet barn i skolåldern i lägeskommunen – om något bör de anpassa sig till demografiska avvikelser i kommunerna från vilka de hämtar sina elever.

Det finns även (3) en risk för att relationen drivs av variabler som inte inkluderas i modellen, såsom avvikelser i strukturvariabler och befolkningen i stort.

Stöd saknas för påståendet att friskolor anpassar sig sämre till elevvariationer

När man tar hänsyn till ovanstående finner rapporten inget robust stöd för att friskolorna skulle anpassa sig i till variationer i elevpopulationen i lägre utsträckning än kommunala skolor. Det finns faktiskt istället stöd för att friskolorna under just den period som utredningen framhåller som speciellt viktig i sammanhanget – åren 2009– 2018 och 2010-talet mer generellt – anpassade sig i högre utsträckning till avvikelser från linjära kommuntrender i elevpopulationen. Det råkar också vara under den perioden i analysen som kommuner inte hade rätt att göra skolpliktsavdrag i fördelningen av skolpengen, vilket inte nödvändigtvis är en slump: med mer likvärdiga resurser kan fristående skolor ha haft större möjligheter att anpassa sig till elevvariationerna. Man bör inte dra alltför starka slutsatser från dessa resultat, men de visar att det är minst sagt problematiskt att basera politik på utredningens analys i denna bemärkelse.

Det finns även frågetecken kring utredningens simulering av merkostnaderna som påstås uppstå vid elevvariationer. De exakta merkostnaderna som beräknas påverkas exempelvis ganska kraftigt av vilka år man väljer att använda för att beräkna de linjära trenderna.

Dessutom minskar de uppskattade merkostnaderna av att man beräknar överkapaciteten på ett något annorlunda sätt, använder kostnader för varje enskilt år snarare än för enbart 2018, tar hänsyn till att kostnader för skolmåltider och lärverktyg i praktiken är rörliga även vid lokala variationer i elevunderlaget, och använder antalet elever i grundskolan snarare än antalet barn i skolåldern för att beräkna avvikelser i elevkullarna.

Utredningens beräkningar grundas på missvisande siffror

Rapporten finner sedan att utredningens överslagsberäkningar av likvärdigheten i finansieringen av fristående och kommunala skolor baseras på missvisande siffror. I praktiken använder man kommuners kostnader avdragna för resurser som spenderas i skolorna, men som motsvarar specifika externa intäkter, som resursmått för kommunala skolor. Undantaget är kostnadsposten ”övrigt” där sådana externa intäkter inte dras bort. Detta gör att kostnadsmåttet inte endast reflekterar kostnader i sig, utan även under vilken kostnadspost de externa intäkterna i fråga redovisas: ju högre andel av intäkterna som redovisas under delposten ”övrigt”, desto mer av de faktiska kostnaderna fångas upp av måttet. Man jämför sedan detta mått med fristående aktörers totala kostnader och intäkter, inklusive privata sådana. Dessutom justerar man i praktiken för effekten av nyinvandrade och asylsökande elever på kostnaderna två gånger, vilket betyder att man räknar kostnaderna för dessa dubbelt. Utöver detta finns det andra problem som påverkar överslagsberäkningarna i olika riktningar.

Därmed blir jämförelsen skev och redogör inte korrekt för skillnader i den offentliga finansieringen per elev i kommunala skolor jämfört med fristående skolor.

När man tar hänsyn till ovanstående – och justerar merkostnaden enligt den korrigerade simuleringen – tyder inte resultaten på att fristående skolor är överfinansierade totalt sett, vare sig om man fokuserar på de år för vilka utredningen redovisar beräkningar – 2015 och 2018 – eller om man även inkluderar motsvarande beräkning för 2011. Detta alltså även när man inkluderar den merkostnad som utredningen påstår uppstår i och med demografiska variationer. Kommunala huvudmän tycks därför redan i praktiken ersättas för dessa kostnader inom ramen för myndighetsansvaret. Om något finns det mer som tyder på att fristående skolor förfördelades i resursfördelningen under 2010-talet, framförallt under senare år.

Statsbidragen till kommunerna har medfört att kommunerna sänkt skolpengen

Anledningen att fristående skolor idag får mindre resurser jämfört med kommunala skolor är alltså inte att antalet elever i grundskolan har ökat och den genomsnittliga finansieringen per elev i den kommunala sektorn minskat, såsom utredningen hävdar.

Det är istället framförallt för att statsbidragen till kommunala skolor har ökat på ett sätt som inte har matchats i fristående skolor, samtidigt som kommunerna har valt att minska sina egna kostnader som ett svar på ökad statlig finansiering.

Genom att söka riktade statsbidrag och sänka sin egen finansiering tjänar kommunerna på så sätt dubbelt: man får lika mycket (eller mer) pengar till sina egna skolor men kan samtidigt sänka skolpengen till fristående skolor.

Med andra ord finner rapporten att empirin bakom den påstådda mekanismen som ska förklara varför fristående skolor skulle vara överkompenserade inte håller.

 

Friskolorna har tvärtom minskat skolkostnaderna i snitt

Till sist finner rapporten också empiriskt stöd för att friskolorna har minskat skolkostnaderna i snitt: andelen elever som går i fristående skolor är negativt relaterad till kommunernas kostnader per folkbokförd elev över tid, även när man justerar för bakgrunds- och strukturvariabler samt tar hänsyn till hur statsbidragen påverkar kommunernas egen finansiering. Detta gäller också när man justerar för kommunspecifika linjära tidstrender: positiva avvikelser från linjära kommuntrender i andelen elever som går i fristående skolor leder till negativa avvikelser från linjära kommuntrender i kommuners finansiering av skolan.

Intressant nog visar analysen att det tog tid innan friskolornas kostnadsbesparande effekt uppstod, då den växer från och med runt 2003 fram till och med år 2009. Efteråt stabiliseras effekten på en jämn nivå.

Att stabiliseringen sker från och med året då kommunerna inte längre fick göra skolpliktsavdrag i beräkningen av skolpengen indikerar att reformen gjorde finansieringen mer likvärdig.

Resultaten tyder nämligen antingen på att kommuner historiskt har gett mindre pengar till fristående skolor, i enlighet med ovannämnda analyser, eller att kommunerna själva blir mer effektiva när de utsätts för konkurrens, vilket också kan göra dem bättre på att hantera merkostnader vid demografiska variationer. Förklaringarna är inte ömsesidigt uteslutande. Oavsett vilken förklaring som är den riktiga tyder empirin på att kommuner totalt sett tjänar finansiellt på att ha fler elever som går i fristående skolor.

 

/

Den sk Likvärdighetsutredningen föreslår att kommuner ska kunna sänka skolpengen till fristående grundskolor. Skälet som anges är hävdade merkostnader som kommuner har på grund av att elevantalet varierar över tid. Utredaren påstår att fristående skolor är sämre på att anpassa sig till variationer i antalet elever vilket gör att merkostnaderna för skolplatser landar hos kommunala skolor. Utredningens slutsats är därför att friskolor är överfinansierade i dagens system och därför måste kommuner få möjlighet att sänka skolpengen till friskolor. Men stämmer detta?

Skolforskaren Gabriel H Sahlgren har analyserat utredningens beräkningsunderlag och kommit fram till intressanta slutsatser. Det är min förhoppning att hans analys bidrar till att fler faktiskt granskar grunderna för den sk Likvärdighetsutredningens slutsatser. Sahlgrens slutsatser ger en helt annan bild än utredningens. Frågan är oerhört viktigt eftersom utredningens förslag, att kommuner ska få möjlighet att skära ner skolpengen för de elever som väljer friskolor, i praktiken riskerar verksamheten för framförallt små friskolor. Något som ju också påverkar skolvalet i sig.

Slutsatserna är i korthet följande:

• Det saknas tydligt stöd för grundantagandet att fristående skolor anpassar sig i lägre grad än kommunala skolor till variationer i elevunderlaget.
• Det finns inte något stöd för att fristående skolor skulle vara överfinansierade i dagens system.
• Analysen visar att kommuner faktiskt tjänar finansiellt på att ha fler elever som går i fristående skolor.

Forskarens slutsats är tydlig: Lagstiftningen bör därför inte baseras på utredningens analyser. Utredningens förslag att kommuner ska få sänka skolpengen för friskoleelever inte är grundat i tillräcklig empiri.

Jag vill dela med mig av vad hans kritik handlar om. Rubriceringen och kursiveringen i nedanstående citat från rapporten är min egen. Hela rapporten finns på här

Kritiken i korthet:

Det finns flera frågetecken kring analysen.

(1) valet att studera avvikelser från en linjär trend på kommunnivå, som riskerar att göra modellen känslig för vilka år man väljer att inkludera i analysen (samt urvalet av kommuner man studerar)

(2) faktumet att alla barn som går i skolan i en kommun där fristående skolor är belägna (lägeskommunen) inte är bosatta där, och alla barn som är folkbokförda i kommunen inte går i skolan där (eller i grundskolan överhuvudtaget). Detta gör att andelen elever i fristående skolor inte nödvändigtvis bör förväntas reagera på avvikelser i antalet barn i skolåldern i lägeskommunen – om något bör de anpassa sig till demografiska avvikelser i kommunerna från vilka de hämtar sina elever.

Det finns även (3) en risk för att relationen drivs av variabler som inte inkluderas i modellen, såsom avvikelser i strukturvariabler och befolkningen i stort.

Stöd saknas för påståendet att friskolor anpassar sig sämre till elevvariationer

När man tar hänsyn till ovanstående finner rapporten inget robust stöd för att friskolorna skulle anpassa sig i till variationer i elevpopulationen i lägre utsträckning än kommunala skolor. Det finns faktiskt istället stöd för att friskolorna under just den period som utredningen framhåller som speciellt viktig i sammanhanget – åren 2009– 2018 och 2010-talet mer generellt – anpassade sig i högre utsträckning till avvikelser från linjära kommuntrender i elevpopulationen. Det råkar också vara under den perioden i analysen som kommuner inte hade rätt att göra skolpliktsavdrag i fördelningen av skolpengen, vilket inte nödvändigtvis är en slump: med mer likvärdiga resurser kan fristående skolor ha haft större möjligheter att anpassa sig till elevvariationerna. Man bör inte dra alltför starka slutsatser från dessa resultat, men de visar att det är minst sagt problematiskt att basera politik på utredningens analys i denna bemärkelse.

Det finns även frågetecken kring utredningens simulering av merkostnaderna som påstås uppstå vid elevvariationer. De exakta merkostnaderna som beräknas påverkas exempelvis ganska kraftigt av vilka år man väljer att använda för att beräkna de linjära trenderna.

Dessutom minskar de uppskattade merkostnaderna av att man beräknar överkapaciteten på ett något annorlunda sätt, använder kostnader för varje enskilt år snarare än för enbart 2018, tar hänsyn till att kostnader för skolmåltider och lärverktyg i praktiken är rörliga även vid lokala variationer i elevunderlaget, och använder antalet elever i grundskolan snarare än antalet barn i skolåldern för att beräkna avvikelser i elevkullarna.

Utredningens beräkningar grundas på missvisande siffror

Rapporten finner sedan att utredningens överslagsberäkningar av likvärdigheten i finansieringen av fristående och kommunala skolor baseras på missvisande siffror. I praktiken använder man kommuners kostnader avdragna för resurser som spenderas i skolorna, men som motsvarar specifika externa intäkter, som resursmått för kommunala skolor. Undantaget är kostnadsposten ”övrigt” där sådana externa intäkter inte dras bort. Detta gör att kostnadsmåttet inte endast reflekterar kostnader i sig, utan även under vilken kostnadspost de externa intäkterna i fråga redovisas: ju högre andel av intäkterna som redovisas under delposten ”övrigt”, desto mer av de faktiska kostnaderna fångas upp av måttet. Man jämför sedan detta mått med fristående aktörers totala kostnader och intäkter, inklusive privata sådana. Dessutom justerar man i praktiken för effekten av nyinvandrade och asylsökande elever på kostnaderna två gånger, vilket betyder att man räknar kostnaderna för dessa dubbelt. Utöver detta finns det andra problem som påverkar överslagsberäkningarna i olika riktningar.

Därmed blir jämförelsen skev och redogör inte korrekt för skillnader i den offentliga finansieringen per elev i kommunala skolor jämfört med fristående skolor.

När man tar hänsyn till ovanstående – och justerar merkostnaden enligt den korrigerade simuleringen – tyder inte resultaten på att fristående skolor är överfinansierade totalt sett, vare sig om man fokuserar på de år för vilka utredningen redovisar beräkningar – 2015 och 2018 – eller om man även inkluderar motsvarande beräkning för 2011. Detta alltså även när man inkluderar den merkostnad som utredningen påstår uppstår i och med demografiska variationer. Kommunala huvudmän tycks därför redan i praktiken ersättas för dessa kostnader inom ramen för myndighetsansvaret. Om något finns det mer som tyder på att fristående skolor förfördelades i resursfördelningen under 2010-talet, framförallt under senare år.

Statsbidragen till kommunerna har medfört att kommunerna sänkt skolpengen

Anledningen att fristående skolor idag får mindre resurser jämfört med kommunala skolor är alltså inte att antalet elever i grundskolan har ökat och den genomsnittliga finansieringen per elev i den kommunala sektorn minskat, såsom utredningen hävdar.

Det är istället framförallt för att statsbidragen till kommunala skolor har ökat på ett sätt som inte har matchats i fristående skolor, samtidigt som kommunerna har valt att minska sina egna kostnader som ett svar på ökad statlig finansiering.

Genom att söka riktade statsbidrag och sänka sin egen finansiering tjänar kommunerna på så sätt dubbelt: man får lika mycket (eller mer) pengar till sina egna skolor men kan samtidigt sänka skolpengen till fristående skolor.

Med andra ord finner rapporten att empirin bakom den påstådda mekanismen som ska förklara varför fristående skolor skulle vara överkompenserade inte håller.

 

Friskolorna har tvärtom minskat skolkostnaderna i snitt

Till sist finner rapporten också empiriskt stöd för att friskolorna har minskat skolkostnaderna i snitt: andelen elever som går i fristående skolor är negativt relaterad till kommunernas kostnader per folkbokförd elev över tid, även när man justerar för bakgrunds- och strukturvariabler samt tar hänsyn till hur statsbidragen påverkar kommunernas egen finansiering. Detta gäller också när man justerar för kommunspecifika linjära tidstrender: positiva avvikelser från linjära kommuntrender i andelen elever som går i fristående skolor leder till negativa avvikelser från linjära kommuntrender i kommuners finansiering av skolan.

Intressant nog visar analysen att det tog tid innan friskolornas kostnadsbesparande effekt uppstod, då den växer från och med runt 2003 fram till och med år 2009. Efteråt stabiliseras effekten på en jämn nivå.

Att stabiliseringen sker från och med året då kommunerna inte längre fick göra skolpliktsavdrag i beräkningen av skolpengen indikerar att reformen gjorde finansieringen mer likvärdig.

Resultaten tyder nämligen antingen på att kommuner historiskt har gett mindre pengar till fristående skolor, i enlighet med ovannämnda analyser, eller att kommunerna själva blir mer effektiva när de utsätts för konkurrens, vilket också kan göra dem bättre på att hantera merkostnader vid demografiska variationer. Förklaringarna är inte ömsesidigt uteslutande. Oavsett vilken förklaring som är den riktiga tyder empirin på att kommuner totalt sett tjänar finansiellt på att ha fler elever som går i fristående skolor.

 

/

Mot bakgrund av den diskussion som uppstått i media kring skolpengens nivå genom tiderna, där det bl a hävdas att skolpengen utgjorde 85 procent av den kommunala kostnaden när friskolereformen genomfördes, finns det anledning att påminna om har det faktiskt sett ut fram till idag. Det som tex inte nämns är att de 85 procenten kompletterades med rätten att ta avgift för friskolorna. Det är det få som minns och än färre som förespråkar att vi ska gå tillbaka till den modellen. Bifogar en gedigen genomgång av hur det har sett ut sedan 1960-talet. Förbundets jurist Gudrun Rendling har gjort denna djupdykning i historiska arkiv. Det blir ett långt inlägg men så täcker det också 40 år.

En sammanfattning av skolpengsbestämmelser och beräkning av pengen sedan 1960-talet

I betänkandet En mer likvärdig skola föreslås att skolpengen, dvs. det bidrag en fristående skola får från kommunen per elev, ska sänkas från den i dag gällande principen om att alla elever ska få samma resurs oavsett huvudman.  Med anledning av förslaget vill vi göra en tillbakablick på skolpengens utformning och skälen till varför pengen skulle beräknas på ett visst sätt.

Sammanfattning

• 1960-talet – fanns möjlighet att fullgöra skolplikten i enskild skola. Skolan godkändes av regeringen för att i vissa fall få statligt stöd, annars av skolstyrelsen. I övrigt finansiering med ideellt arbete och elevavgifter.
• 1970-talet – introducerades begreppet fristående skola. Systemet med av regeringen godkänd skola och i vissa fall statligt stöd kvarstod. Elevavgifter finansierade där inget statligt stöd fanns.
• 1980-talet – stärktes fristående skolors situation. Även gymnasieskolor kunde bli godkända. Länsskolnämnderna tog över beslut om godkännande av fristående skolor. Fortfarande finansierades merparten skolorna med ideellt arbete och elevavgifter.
• 1990-talet – reformer, reformer! Kommunalisering av skolväsendet samt utredningar som menade att elever måste ha rätt till samma resurser i friskola som i kommunal skola. Friskolereformen som innebar att godkända skolor ska ha rätt till offentliga bidrag, först på 85 % och sedan 75 % av kostnaden för en kommunal elev. Elevavgifter skulle finansiera mellanskillnaden.
• I och med kommunaliseringen försvann Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna. Skolverket bildades och tog över godkännande och beslut om bidrag för fristående skolor.
• 1997 – ny viktig reform för eleverna i friskolor: Grunderna för bidragsbestämningen förändrades. Den tidigare miniminivån på 85 % resp 75 % togs bort. Istället infördes den princip som fortfarande gäller, nämligen att bidrag skulle ges enligt samma grunder som tillämpas för kommunens egna skolor. Elevavgifter förbjöds – alla ska kunna söka till friskola utan att betala extra för det. De fristående skolorna skulle också inordnas i samma resursfördelningssystem som de kommunala för att skapa så likvärdiga förutsättningar som möjligt för eleverna. Möjligt för kommunerna att göra skolpliktsavdrag, för kostnader som kommunen hade speciellt för sitt åtagande.
• Överklagande av skolpeng kunde endast ske genom laglighetsprövning. En mängd överklaganden skedde, framförallt av skolpliktsavdraget, som inte var specificerat i lagstiftning. Rättspraxis visade att kommunerna i princip aldrig kunde påvisa några faktiska kostnader för sina extra åtaganden och kommunerna fick bakläxa.
• 2006 – Skolverket lämnade rapport om skolpengsberäkning, bl a att skolpliktsavdraget bör tas bort, samt ytterligare förslag om godkännande och prövning.
• Utredning presenterar Bidrag på lika villkor med dagens skolpengsregler som började gälla 2010. Skolpliktsavdraget ansågs inte innebära kostnader på skolnivå, samt svårt att visa på en kommuns faktiska kostnader, varför det togs bort. Nya reglerna innebar också möjlighet att överklaga skolpengen i sak, dvs. genom förvaltningsbesvär. Trots syftet med att förtydliga pengberäkningen har många överklaganden skett, då det är i stort sett omöjligt att avgöra om pengen fördelas på lika villkor för elever i kommunal respektive fristående skola.

 

På 1960-talet

Under vissa förutsättningar kunde skolplikten få fullgöras i en annan skola än grundskolan, t.ex. i en enskild skola, enligt 1962 års skollag. Förutsättningarna för ett godkännande var att skolans undervisning till art, omfattning och allmän inriktning väsentligen motsvarade grundskolans. Till det kom ett krav på att skolan skulle ledas av en person som var lämpad både för undervisning och för att leda en skola.

Då fanns också ett system där de enskilda skolorna antingen var berättigade till offentliga bidrag eller inte. För statsbidrag till enskilda grundskolor gällde att det skulle finnas starka pedagogiska skäl. Dessa kunde bestå i att skolans verksamhet syftade till att pröva eller genomföra ”… mer omfattande eller genomgripande kursplanemässiga, metodiska eller andra pedagogiska idéer och tankar där man genom en speciell uppläggning av skolans hela arbete ville för praktiskt skolbruk omsätta utvecklingsfrämjande uppfostrings- och omvårdnadsidéer”. För att få bli berättigad till statsbidrag var det regeringen som godkände skolan. Avsikten var att erbjuda vissa verksamheter bidragsmöjligheter, om än i begränsad omfattning. Att möjligheterna till bidrag bedömdes från fall till fall framgår bl.a. av att de reglerades i olika förordningar, för en eller ett par skolor åt gången. Det krävdes alltså riksdagens prövning av om bidrag skulle utgå i det enskilda fallet.

För de enskilda skolor som inte kom i fråga för statsbidrag, var det i stället skolstyrelsen i kommunen som beslutade om godkännande.

För både statsbidragsberättigade skolor och övriga enskilda skolor var det elevavgifter som täckte kostnaderna för driften av skolan, tillsammans med ideellt arbete.

På 1970-talet

På 70-talet gjordes ett flertal olika utredningar om enskilda skolor. Pga. av de olika uppfattningarna som rådde kring frågan om enskilda skolor, tillsatte regeringen till sist en kommitté för en samlad utredning om skolor med enskild huvudman – SEH-kommittén. Kommittén föreslog dels att de olika beteckningarna för enskilda skolor skulle ersättas med begreppet fristående skola samt lämnade även förslag om rätten för fristående skolor att få ett begränsat statligt stöd. Fortfarande gällde det tudelade systemet att enbart vissa grundskolor skulle få statsbidrag, samt att skolornas kostnader i övrigt täcktes via elevavgifter.

På 1980-talet

1982 beslutade riksdagen om SEH-kommitténs förslag. Därefter fortsatte också kommitténs arbete med att ta fram likartade regler även för gymnasieskolor. Förslagen innebar att en fristående gymnasieskola skulle ha möjlighet att få statsbidrag om dess utbildning, genom sitt innehåll eller sin pedagogik, skilde sig från den utbildning som erbjöds av det allmänna. Den skulle m.a.o. kunna ses som ett komplement till den offentliga skolan.

Under senare delen av 1980-talet skedde en förstärkning av de fristående skolornas situation. Genom riksdagsbeslut 1988 slopades kravet på att varje fristående skola skulle driva en verksamhet som gav värdefulla erfarenheter för skolväsendet i stort. Istället skulle utgångspunkten för bidragsgivning vara att det fanns ett allmänt intresse av att alternativ pedagogik eller verksamhetsinriktning prövades, oavsett om erfarenheterna av detta direkt kunde överföras till grundskolan eller ej. Det skulle därför vara en tillräcklig förutsättning för att kunna få statsbidrag att en fristående skola hade en prägel som på något sätt avvek från grundskolans. En sådan särskild prägel kunde vara att verksamheten bedrevs utifrån en särskild pedagogisk grundsyn, att timplaner och kursplaner påtagligt avvek från de som tillämpades i den offentliga skolan eller att det var en skola med konfessionell prägel. I samband med det överflyttades också uppgiften att pröva om en fristående skola skulle godkännas för fullgörande av skolplikt från skolstyrelserna till länsskolnämnderna.

På 1990-talet

1989 beslutade riksdagen, efter många års debatt, att de offentliga skolorna skulle kommunaliseras och reformen genomfördes 1991. När det gällde de fristående skolorna hade, sedan några år tillbaka, länsskolnämnderna prövat ansökningar om godkännande för fullgörande av skolplikt. När nämnderna nu lades ner kom Skolverket att ta över den uppgiften. Beslut om statsbidrag prövades dock även fortsättningsvis av regeringen.

Beträffande statsbidragen till fristående skolor gjorde Utbildningsutskottet ett uttalande om att kommunerna borde fördela sina resurser på samma sätt till fristående skolor som till kommunens egna skolor. Med anledning av uttalandet tillsattes strax före valet 1991 en utredning med uppgift att se över förutsättningarna för uttag av elevavgifter vid fristående skolor för skolpliktiga elever och vissa andra frågor om resurstilldelning. Utredningsarbetet redovisades i betänkandet Fristående skolor – bidrag och elevavgifter (SOU 1992:38).

Utredningen Fristående skolor – bidrag och elevavgifter (SOU 1992:38) – Friskolereformen

Det var då den första genomgången av finansieringen av friskolor skedde. De statistiska uppgifter som användes grundade sig på förhållandena läsåret 1991/92. Det fanns då 77 godkända skolor på grundskolenivå. 17 av dem hade godkänts efter 1990. Den genomsnittliga elevkostnaden var 40 procent lägre än genomsnittskostnaden för elever i kommunal skola. Det förklarades, enligt utredningen, främst av lägre löner till personalen, mindre och billigare lokaler, lägre administrationskostnader samt framförallt ett betydande inslag av ideella insatser. Finansieringen av verksamheten bestod endast till 52 procent av offentliga bidrag. Resterande del togs ut i form av elevavgifter (30 procent) samt bidrag från föräldrar, sponsormedel och gåvor (sammanlagt 18 procent). Det var långt ifrån alla skolor som tog ut elevavgift. Bland de 72 procent av skolorna som tog ut avgift var också variationen stor i fråga om avgiftens storlek; medianvärdet för avgiften var 8 000 kr per elev och år medan den högsta avgiften var 43 100 kr. Storleken på de kommunala bidragen varierade också kraftigt mellan kommunerna. Vissa kommuner lämnade endast bidrag till mat och läromedel medan skolpeng hade införts i andra.

Utredningen kom fram till att det var viktigt att skapa mer likvärdiga villkor för fristående och kommunala skolor. Elevavgifter skulle då endast behövas i mycket liten omfattning men möjligheten borde få finnas kvar för att de fristående skolorna skulle kunna klara kostnader som inte täcktes av offentliga bidrag.

Men redan innan utredningen presenterades beslutade den nytillsatta regeringen 1991 att alla godkända fristående grundskolor skulle ha rätt till offentliga bidrag. Skolpengen skulle utgöras av en miniminivå av 85 procent av kostnaden för en kommunal skolelev.

När väl utredningen sedan presenterades beslutade riksdagen om resterande förslagen. Resultatet av utredningen blev den så kallade Friskolereformen. Syftet med reformen var att skapa större möjligheter för föräldrar och barn att fritt välja grundskola. Detta kopplades bl.a. till Sveriges åtaganden enligt flera internationella konventioner. För att en sådan valfrihet skulle bli reell ansåg regeringen att det krävdes att de ekonomiska villkoren för de olika skolformerna blev mer likvärdiga. Det angavs också att det var skolans åtagande som skulle avgöra omfattningen av de offentliga bidragen, inte vilken juridisk form verksamheten hade. I anslutning till detta infördes också en utökad möjlighet till bidrag för fristående skolor på gymnasienivå. Fr.o.m. 1994 kunde dessa av regeringen förklaras berättigade till bidrag från elevernas hemkommun.

1994 skedde också ett regeringsskifte och den nya riksdagen fattade då beslut om att skolpengen i stället skulle utgöras av 75 procent av kostnaden för en kommunal skolelev. Det handlade alltså inte om någon ny principiell syn på kostnaderna/bidragen för friskolor i sig, utan var uttryck för en politisk syn på friskolorna.

Ett mycket viktigt påpekande är detta: Regeringen gjorde i samband med besluten om miniminivån av bidraget ingen förändring av de fristående skolornas rätt att ta ut elevavgifter. Däremot angavs att avgifterna skulle vara skäliga och kunna relateras till särskilda kostnader som en viss skola hade. I prop. 1992/93:230 s. 40 står det: ”Utredarens förslag: De fristående skolor som inte får vissa nödvändiga kostnader helt täckta med skattemedel, skall ha möjlighet att ta ut en skälig avgift med bibehållet offentligt bidrag.”
Tanken var alltså aldrig att underfinansiera friskolorna genom bidraget. Mellanskillnaden mellan skolans kostnad och skolpengen skulle i stället finansieras av elevavgifterna. Följden av det innebar att endast välbeställda föräldrar eller de som kunde bidra med ideellt arbete kunde ha sina barn i friskola. En omodern tid och en omodern syn på elevers rätt till likvärdig utbildning.

1995 års Friskolekommitté

1995 tillsattes en ny Friskolekommitté med sikte på friskolors villkor och finansiering. Nu framkom dock ett betydligt större elevperspektiv där det tydliggjordes att eleverna hade rätt till samma resurser oavsett vilken skola de valde. 1996 presenterades Fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200) som antogs av riksdagen och började gälla 1997. Den innebar i korthet:

• Möjligheten att ta ut elevavgifter försvann
• Fristående skolor skulle vara öppna för alla elever
• Grunderna för bidragsbestämningen förändrades. Den tidigare miniminivån på 85 respektive 75 procent togs bort. Istället infördes den princip som fortfarande gäller, nämligen att bidrag skulle ges enligt samma grunder som tillämpas för kommunens egna skolor. De fristående skolorna skulle också inordnas i samma resursfördelningssystem som de kommunala för att skapa så likvärdiga förutsättningar som möjligt.
• Vidare fick också fristående gymnasieskolor rätt till bidrag om deras utbildning motsvarade de nationella programmen. Där utgick pengberäkningen i stället utifrån en överenskommelse med kommunen, annars skulle den så kallade riksprislistan tillämpas, en av Skolverket fastställd prislista per program.
• Godkännande och rätt till bidrag blev två beslut. Det fanns nämligen möjlighet för vissa skolor att avsäga sig rätten till bidrag för att i stället teckna avtal med olika kommuner om en annan typ av finansiering. Det handlade framförallt om sådana skolor som riktade sig mot elever i behov av särskilt stöd.

En av de viktigaste förändringarna var att möjligheten att ta ut elevavgift försvann. Det innebar att alla som önskade kunde söka till en friskola, oavsett ekonomiska möjligheter. Samtidigt ställdes krav på att friskolor skulle vara öppna för alla. Det var en stor förändring och minskade tydligt segregationen. En stor vinst för både friskolorna och eleverna.

Mot slutet av 90-talet utvidgades bidragsbestämmelserna till att omfatta även förskoleklass och fritidshem. Ungefär vid samma tid fördes också bestämmelserna om förskola över till skollagen från socialtjänstlagen. Bestämmelserna kring fristående förskolors bidrag innebar att bidraget/pengen inte oskäligt fick avvika från kommunens kostnad, vilket alltså utgjorde ett avsteg från reglerna för pengberäkning för grundskolorna.

Under de följande åren på 90-talet och in på 2000-talet arbetade den så kallade FRIST-kommittén med uppföljningar och olika justeringar av pengberäkningen. 2002 skedde återigen en något större förändring. Då beslutades om total avgiftsfrihet (inklusive förbud mot ansökningsavgift till fristående skola), krav på lärarbehörighet, en uttrycklig reglering av huvudmannens förutsättningar att bedriva verksamheten samt ett bemyndigande för regeringen att kräva ekonomisk redovisning. Däremot bibehölls de tidigare reglerna för godkännande och rätt till bidrag.

2005 beslutades i riksdagen att förenkla bidragsgivningen till fristående skolor. Därmed kom pengberäkningen att i första hand utgå från kostnaden per elev på kommunens eget motsvarande program, och om kommunen inte erbjöd programmet, så skulle riksprislistan gälla. Möjligheten att komma överens om skolpengen togs alltså bort.

Fortfarande var man dock inte helt nöjd med hur beräkningen av skolpengen gick till. Vid den här tiden kunde kommuners beslut om skolpeng endast överklagas genom så kallad laglighetsprövning, dvs. överklagandet kunde bara avse om pengberäkningen och beloppet stod i strid med skollagstiftningen. Kommunerna gjorde olika när det gällde momskompensation, beräkning av lokalkostnader och framförallt det så kallade skolpliktsansvaret, som utgjorde ett hypotetiskt antagande att en kommun hade högre kostnader för att bereda alla elever plats. Därför gjordes ett avdrag på den framräknade pengen, ett avdrag som varierade i storlek mellan ca 3 procent av bidraget upp till nästan 20 procent. Samtidigt fick dåvarande länsrätterna ta emot många överklaganden.

Skolverkets rapport 2006

Skolverket fick därför i november 2005 ett regeringsuppdrag som innebar att utreda frågor och ge förslag till förändringar beträffande prövning och bidrag för fristående skolor. Av uppdraget framgick att Skolverket i första hand skulle föreslå förändringar inom ramen för nuvarande bidragssystem, vilket innebar att kommunen ska lämna ersättning till fristående skolor på samma grunder som kommunen fördelar resurser till sina egna skolor. Utredningen genomfördes i samråd med Sveriges Kommuner och Landsting samt Friskolornas Riksförbund. Samrådet präglades av en vilja att finna gemensamma lösningar och det ledde också fram till att de båda organisationerna ställde sig bakom flertalet av de förslag som lades fram, flertalet av dem handlade om förtydligade riktlinjer för prövning och tillstånd för friskolor.

Så här skrev Skolverket i sin rapport 281 från 2006:
” De fristående skolorna har med tiden utvecklats till att bli jämställda med kommunala skolor. Kravet på att de fristående skolorna skall komplettera kommunens skolor är borta, vilket innebär att offentliga och fristående skolor tillsammans utgör skolväsendet för barn och ungdomar. Av t.ex. regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/2002:35), Utkast till lagrådsremiss Ny skollag (U2005/5584/S) och Utbildningsutskottets betänkande Fristående skolor m.m. (2005/06:UbU13) framgår att likvärdiga villkor, i alla avseenden och för alla skolor, är en viktig förutsättning för att eleverna skall kunna välja skola oavsett bakgrund och förutsättningar.”

Vidare: ”En grundläggande utgångspunkt för arbetet är att ur ett elevperspektiv ge förslag som innebär att bidragssystemet och regelverket blir likvärdigt för alla skolor som ingår i det svenska skolväsendet. En bärande princip som också framgår av uppdraget är att det är kommunens ansvar att finansiera alla barns och ungdomars utbildning. Det betyder att de barn och ungdomar som väljer att gå i en fristående skola varken får missgynnas eller gynnas i jämförelse med eleverna i den kommunala skolan.”

Samtidigt avgjordes ett flertal domstolsärenden rörande beräkningen av skolpengen. Av rättspraxis från den tiden framgår att när skolor överklagat skolpengsavdraget, har Kammarrätterna i sin prövning i ett flertal fall kommit fram till att beräkningen saknar grund i faktiska kostnader som kommunen kunnat visa. Det handlar alltså om hypotetiskt beräknade schablonavdrag som kommunen gjort på skolpengsbeloppet.

Kammarrätten i Jönköping underkände i dom den 12 april 2005 (mål nr 3492-04) ett schablonmässigt beräknat avdrag för skolpliktskostnader. Samtidigt uttalade kammarrätten att kommunen kan ha kostnader för skolverksamheten som en fristående skola inte har. Det kan t.ex. gälla kostnader för att bereda alla ungdomar i kommunen gymnasieutbildning. Kommunen kan också ha rätt att ta hänsyn till sådana kostnader när bidraget till fristående skolor bestäms, men det får inte ske schablonmässigt. Liknande resonemang förde Kammarrätten i Göteborg i dom den 14 mars 2007 (mål nr 5785-05) när det sades att kommunen måste ha en tydlig redovisning av sin resursfördelning och att avdrag för s.k. skolpliktskostnader inte får ske schablonmässigt utan måste preciseras. Kammarrätten ansåg inte att kommunen hade uppfyllt dessa krav och upphävde därför kommunens beslut. I ett ärende som egentligen rörde lokalkostnader underkände Länsrätten i Dalarna (mål nr 727-04 och 728-04) kommunens beräkning av kostnaderna för att ha en beredskap för att ta emot samtliga elever i fristående skolor. Länsrätten ansåg dels att kommunen inte hade visat att den faktiskt hade avsatt resurser för ändamålet, dels att kommunen hade gjort avdrag för rörliga kostnader (t.ex. skolmat, elevvård och läromedel) som först kunde bli aktuella om beredskapen behövde infrias.

Skolverket tog i sin rapport fasta på den praxis som utvecklats under 2005 och 2006 och kunde konstatera att eventuella kostnader som skolpliktsbevakning m m kunde medföra, inte låg på skolnivå och att kostnaderna dessutom var schablonmässigt beräknade. Det skulle kunna vara annorlunda om kommunen verkligen kunde peka på dessa skolor. Men slutsatsen från Skolverket var ett förslag att förbjuda skolpliktsavdraget i skolpengsberäkningen.

Det fanns alltså flera förslag som rapporten pekade på och som borde utredas ytterligare.

Med rapporten som grund beslutade därför regeringen 2007 att tillsätta en statlig utredning med en särskild utredare, Fredrik Forssman.

Offentliga bidrag på lika villkor – med ytterligare fokus på elevers rätt till samma resurser oavsett huvudman

Enligt direktiven till utredningen skulle utredaren ta fasta på att den lika villkors-princip som skolpengsberäkningen ändå vilade på, men förstärka och förtydliga så att den verkligen tillämpades. Av direktiven framgår följande:

”Fristående skolor är en självklar och viktig del av det svenska skolväsendet. De bidrar till en ökad mångfald som i sin tur ökar valfriheten för alla elever. Rätten att välja skola är en demokratisk självklarhet i ett pluralistiskt samhälle. Fristående skolor medverkar till att stärka den pedagogiska utvecklingen och förnyelsen i svenskt skolväsende. För att fristående skolor skall få fullgoda förutsättningar att driva sin verksamhet behöver också kommunernas beräkningsunderlag för ersättning till fristående skolor bli mer enhetliga och transparenta. Regeringen anser mot den bakgrunden att principen om likvärdiga och rättvisa villkor för alla förskolor, fritidshem och skolor oavsett huvudman skall stärkas.”

Eftersom så många pengbeslut överklagades i domstol och dessa ärenden endast kunde prövas som laglighetsprövning behövdes ett nytt system. Sättet att få skolpengen prövad gjorde att länsrätten (eller högre instans) kunde konstatera att beräkningen inte stämde med skollagen men kunde inte ange ett nytt krontal på pengen; endast återvisa ärendet till kommunen för ett nytt beslut. I många fall blev innebar det att en kommun som inte ville rätta sig kunde fatta beslut om precis samma pengnivå som tidigare och så fick skolan återigen överklaga. Därför fick också utredningen i uppdrag att föreslå hur skolpengsbesluten skulle kunna prövas i sak, dvs. genom förvaltningsbesvär, där domstolen kan fatta ett eget nytt beslut.

Det i sin tur gjorde att fokus måste läggas på att få fram en så absolut transparent beräkning att en domstol skulle kunna göra en sådan prövning och verkligen kunna göra en bedömning av om kommunens skolpengsberäkning verkligen utgick från lika villkor för eleverna.

Utredningen kom i korthet fram till följande förslag:

• En ny beräkning av skolpengen som utgår från tydliga kostnadsposter
• Skolpengen delas upp i grundbelopp och i förekommande fall tilläggsbelopp för elever i behov av omfattande särskilt stöd
• Möjligheten att ersätta skolor utifrån ”skolans åtagande och elevens behov” dvs. utifrån elever stödbehov, togs därmed bort. Ingen möjlighet att träffa avtal om skolpengen.
• Skolpliktsavdraget tas bort
• Schablon för kompensation av administrationskostnader och moms
• Skolpengen ska fastställas senast 31 dec året innan den ska gälla och beräknas på kommunens budget
• Möjlighet att överklaga kommunens pengbeslut genom förvaltningsbesvär, där skolhuvudmannen blir part och kommunen motpart.

Dessa förslag antogs i riksdagen 2009 och började gälla på beräkning av skolpeng från och med 1 januari 2010.

Tyvärr har dock hela syftet med de nya pengbestämmelserna, dvs. att skolpengsberäkningen ska vara enkel, tydlig och transparent, så att också en domstol ska kunna avgöra om eleverna fått resurser på lika villkor, förfelats. En mängd överklaganden har skett under de tio år som bestämmelserna i skollagen gällt. Problemet är framförallt den bristande tydligheten.

Trots att allt från direktiven till utredningen, utredningens betänkande och regeringens proposition till riksdagen om skolpengsbestämmelserna andats just krav på transparens, har EN mening i propositionen fått genomslag hos domstolarna, nämligen:
”Ett minimikrav bör dock vara att det ska vara möjligt att urskilja hur lokalkostnadsersättningen, administrationsschablonen och momskompensationen har beräknats.” (prop. Offentliga bidrag på lika villkor 2008/09:171, s. 33).

Med den knapphändiga redogörelsen för hur kommunen kommit fram till beslutet om skolpeng, blir det helt omöjligt att avgöra om pengen ger samma resurser till en elev i fristående skola som i en kommunal. Det kan heller inte domstolarna avgöra, utan blir tvingade att godta kommunens påstående i den delen, så länge kommunen redovisat just de olika schablonbeloppen. Det är en stor brist i nuvarande pengbestämmelser.

Förbundet gav revisionsbolaget Deloitte Sverige i uppdrag att granska ett 20tal kommuners pengberäkningar för att se om dessa utgick från lika villkor. Trots att revisorerna arbetade under flera månader, misslyckades de att avgöra om eleverna fick samma resurser oavsett skolhuvudman.

När det gäller de nya bestämmelserna om ersättning för elever i behov av särskilt stöd genom tilläggsbelopp har även dessa inneburit stora brister och påfrestningar för de elever som är i behov av extra resurser för stödåtgärder. Det är i dag i stort sett helt omöjligt att få extra resurser för sådana åtgärder, oavsett graden av elevers omfattande och extraordinära behov. Det slår hårt mot de elever som är svagast och mest i behov av stöd. Det har också fått oerhört negativa konsekvenser för resursskolor som begränsat sitt mottagande till just sådana elever. Vi har inte statistik på beviljade tilläggsbeloppsansökningar i kommunerna, däremot kan vi konstatera att överklagade tilläggbeloppsärenden i domstol avslås i ca 90 procent av alla fall.

Den bristande transparensen för att elever ska tilldelas resurser på lika villkor och tilläggsbeloppets hantering för elever i behov av omfattande stöd är stora misslyckanden för pengreformen och de lika villkor som gäller idag.

 

Gudrun Rendling

Förbundsjurist

 

Källor:

Betänkandet Bidrag på lika villkor SOU 2008:8 (Delbetänkande av Utredningen om villkoren för fristående skolor)

Skolverkets rapport 281 år 2006 Prövning och bidrag för fristående skolor

Regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/2002:35)

Utkast till lagrådsremiss Ny skollag (U2005/5584/S)

Utbildningsutskottets betänkande Fristående skolor m.m. (2005/06:UbU13)

 

 

Mot bakgrund av den diskussion som uppstått i media kring skolpengens nivå genom tiderna, där det bl a hävdas att skolpengen utgjorde 85 procent av den kommunala kostnaden när friskolereformen genomfördes, finns det anledning att påminna om har det faktiskt sett ut fram till idag. Det som tex inte nämns är att de 85 procenten kompletterades med rätten att ta avgift för friskolorna. Det är det få som minns och än färre som förespråkar att vi ska gå tillbaka till den modellen. Bifogar en gedigen genomgång av hur det har sett ut sedan 1960-talet. Förbundets jurist Gudrun Rendling har gjort denna djupdykning i historiska arkiv. Det blir ett långt inlägg men så täcker det också 40 år.

En sammanfattning av skolpengsbestämmelser och beräkning av pengen sedan 1960-talet

I betänkandet En mer likvärdig skola föreslås att skolpengen, dvs. det bidrag en fristående skola får från kommunen per elev, ska sänkas från den i dag gällande principen om att alla elever ska få samma resurs oavsett huvudman.  Med anledning av förslaget vill vi göra en tillbakablick på skolpengens utformning och skälen till varför pengen skulle beräknas på ett visst sätt.

Sammanfattning

• 1960-talet – fanns möjlighet att fullgöra skolplikten i enskild skola. Skolan godkändes av regeringen för att i vissa fall få statligt stöd, annars av skolstyrelsen. I övrigt finansiering med ideellt arbete och elevavgifter.
• 1970-talet – introducerades begreppet fristående skola. Systemet med av regeringen godkänd skola och i vissa fall statligt stöd kvarstod. Elevavgifter finansierade där inget statligt stöd fanns.
• 1980-talet – stärktes fristående skolors situation. Även gymnasieskolor kunde bli godkända. Länsskolnämnderna tog över beslut om godkännande av fristående skolor. Fortfarande finansierades merparten skolorna med ideellt arbete och elevavgifter.
• 1990-talet – reformer, reformer! Kommunalisering av skolväsendet samt utredningar som menade att elever måste ha rätt till samma resurser i friskola som i kommunal skola. Friskolereformen som innebar att godkända skolor ska ha rätt till offentliga bidrag, först på 85 % och sedan 75 % av kostnaden för en kommunal elev. Elevavgifter skulle finansiera mellanskillnaden.
• I och med kommunaliseringen försvann Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna. Skolverket bildades och tog över godkännande och beslut om bidrag för fristående skolor.
• 1997 – ny viktig reform för eleverna i friskolor: Grunderna för bidragsbestämningen förändrades. Den tidigare miniminivån på 85 % resp 75 % togs bort. Istället infördes den princip som fortfarande gäller, nämligen att bidrag skulle ges enligt samma grunder som tillämpas för kommunens egna skolor. Elevavgifter förbjöds – alla ska kunna söka till friskola utan att betala extra för det. De fristående skolorna skulle också inordnas i samma resursfördelningssystem som de kommunala för att skapa så likvärdiga förutsättningar som möjligt för eleverna. Möjligt för kommunerna att göra skolpliktsavdrag, för kostnader som kommunen hade speciellt för sitt åtagande.
• Överklagande av skolpeng kunde endast ske genom laglighetsprövning. En mängd överklaganden skedde, framförallt av skolpliktsavdraget, som inte var specificerat i lagstiftning. Rättspraxis visade att kommunerna i princip aldrig kunde påvisa några faktiska kostnader för sina extra åtaganden och kommunerna fick bakläxa.
• 2006 – Skolverket lämnade rapport om skolpengsberäkning, bl a att skolpliktsavdraget bör tas bort, samt ytterligare förslag om godkännande och prövning.
• Utredning presenterar Bidrag på lika villkor med dagens skolpengsregler som började gälla 2010. Skolpliktsavdraget ansågs inte innebära kostnader på skolnivå, samt svårt att visa på en kommuns faktiska kostnader, varför det togs bort. Nya reglerna innebar också möjlighet att överklaga skolpengen i sak, dvs. genom förvaltningsbesvär. Trots syftet med att förtydliga pengberäkningen har många överklaganden skett, då det är i stort sett omöjligt att avgöra om pengen fördelas på lika villkor för elever i kommunal respektive fristående skola.

 

På 1960-talet

Under vissa förutsättningar kunde skolplikten få fullgöras i en annan skola än grundskolan, t.ex. i en enskild skola, enligt 1962 års skollag. Förutsättningarna för ett godkännande var att skolans undervisning till art, omfattning och allmän inriktning väsentligen motsvarade grundskolans. Till det kom ett krav på att skolan skulle ledas av en person som var lämpad både för undervisning och för att leda en skola.

Då fanns också ett system där de enskilda skolorna antingen var berättigade till offentliga bidrag eller inte. För statsbidrag till enskilda grundskolor gällde att det skulle finnas starka pedagogiska skäl. Dessa kunde bestå i att skolans verksamhet syftade till att pröva eller genomföra ”… mer omfattande eller genomgripande kursplanemässiga, metodiska eller andra pedagogiska idéer och tankar där man genom en speciell uppläggning av skolans hela arbete ville för praktiskt skolbruk omsätta utvecklingsfrämjande uppfostrings- och omvårdnadsidéer”. För att få bli berättigad till statsbidrag var det regeringen som godkände skolan. Avsikten var att erbjuda vissa verksamheter bidragsmöjligheter, om än i begränsad omfattning. Att möjligheterna till bidrag bedömdes från fall till fall framgår bl.a. av att de reglerades i olika förordningar, för en eller ett par skolor åt gången. Det krävdes alltså riksdagens prövning av om bidrag skulle utgå i det enskilda fallet.

För de enskilda skolor som inte kom i fråga för statsbidrag, var det i stället skolstyrelsen i kommunen som beslutade om godkännande.

För både statsbidragsberättigade skolor och övriga enskilda skolor var det elevavgifter som täckte kostnaderna för driften av skolan, tillsammans med ideellt arbete.

På 1970-talet

På 70-talet gjordes ett flertal olika utredningar om enskilda skolor. Pga. av de olika uppfattningarna som rådde kring frågan om enskilda skolor, tillsatte regeringen till sist en kommitté för en samlad utredning om skolor med enskild huvudman – SEH-kommittén. Kommittén föreslog dels att de olika beteckningarna för enskilda skolor skulle ersättas med begreppet fristående skola samt lämnade även förslag om rätten för fristående skolor att få ett begränsat statligt stöd. Fortfarande gällde det tudelade systemet att enbart vissa grundskolor skulle få statsbidrag, samt att skolornas kostnader i övrigt täcktes via elevavgifter.

På 1980-talet

1982 beslutade riksdagen om SEH-kommitténs förslag. Därefter fortsatte också kommitténs arbete med att ta fram likartade regler även för gymnasieskolor. Förslagen innebar att en fristående gymnasieskola skulle ha möjlighet att få statsbidrag om dess utbildning, genom sitt innehåll eller sin pedagogik, skilde sig från den utbildning som erbjöds av det allmänna. Den skulle m.a.o. kunna ses som ett komplement till den offentliga skolan.

Under senare delen av 1980-talet skedde en förstärkning av de fristående skolornas situation. Genom riksdagsbeslut 1988 slopades kravet på att varje fristående skola skulle driva en verksamhet som gav värdefulla erfarenheter för skolväsendet i stort. Istället skulle utgångspunkten för bidragsgivning vara att det fanns ett allmänt intresse av att alternativ pedagogik eller verksamhetsinriktning prövades, oavsett om erfarenheterna av detta direkt kunde överföras till grundskolan eller ej. Det skulle därför vara en tillräcklig förutsättning för att kunna få statsbidrag att en fristående skola hade en prägel som på något sätt avvek från grundskolans. En sådan särskild prägel kunde vara att verksamheten bedrevs utifrån en särskild pedagogisk grundsyn, att timplaner och kursplaner påtagligt avvek från de som tillämpades i den offentliga skolan eller att det var en skola med konfessionell prägel. I samband med det överflyttades också uppgiften att pröva om en fristående skola skulle godkännas för fullgörande av skolplikt från skolstyrelserna till länsskolnämnderna.

På 1990-talet

1989 beslutade riksdagen, efter många års debatt, att de offentliga skolorna skulle kommunaliseras och reformen genomfördes 1991. När det gällde de fristående skolorna hade, sedan några år tillbaka, länsskolnämnderna prövat ansökningar om godkännande för fullgörande av skolplikt. När nämnderna nu lades ner kom Skolverket att ta över den uppgiften. Beslut om statsbidrag prövades dock även fortsättningsvis av regeringen.

Beträffande statsbidragen till fristående skolor gjorde Utbildningsutskottet ett uttalande om att kommunerna borde fördela sina resurser på samma sätt till fristående skolor som till kommunens egna skolor. Med anledning av uttalandet tillsattes strax före valet 1991 en utredning med uppgift att se över förutsättningarna för uttag av elevavgifter vid fristående skolor för skolpliktiga elever och vissa andra frågor om resurstilldelning. Utredningsarbetet redovisades i betänkandet Fristående skolor – bidrag och elevavgifter (SOU 1992:38).

Utredningen Fristående skolor – bidrag och elevavgifter (SOU 1992:38) – Friskolereformen

Det var då den första genomgången av finansieringen av friskolor skedde. De statistiska uppgifter som användes grundade sig på förhållandena läsåret 1991/92. Det fanns då 77 godkända skolor på grundskolenivå. 17 av dem hade godkänts efter 1990. Den genomsnittliga elevkostnaden var 40 procent lägre än genomsnittskostnaden för elever i kommunal skola. Det förklarades, enligt utredningen, främst av lägre löner till personalen, mindre och billigare lokaler, lägre administrationskostnader samt framförallt ett betydande inslag av ideella insatser. Finansieringen av verksamheten bestod endast till 52 procent av offentliga bidrag. Resterande del togs ut i form av elevavgifter (30 procent) samt bidrag från föräldrar, sponsormedel och gåvor (sammanlagt 18 procent). Det var långt ifrån alla skolor som tog ut elevavgift. Bland de 72 procent av skolorna som tog ut avgift var också variationen stor i fråga om avgiftens storlek; medianvärdet för avgiften var 8 000 kr per elev och år medan den högsta avgiften var 43 100 kr. Storleken på de kommunala bidragen varierade också kraftigt mellan kommunerna. Vissa kommuner lämnade endast bidrag till mat och läromedel medan skolpeng hade införts i andra.

Utredningen kom fram till att det var viktigt att skapa mer likvärdiga villkor för fristående och kommunala skolor. Elevavgifter skulle då endast behövas i mycket liten omfattning men möjligheten borde få finnas kvar för att de fristående skolorna skulle kunna klara kostnader som inte täcktes av offentliga bidrag.

Men redan innan utredningen presenterades beslutade den nytillsatta regeringen 1991 att alla godkända fristående grundskolor skulle ha rätt till offentliga bidrag. Skolpengen skulle utgöras av en miniminivå av 85 procent av kostnaden för en kommunal skolelev.

När väl utredningen sedan presenterades beslutade riksdagen om resterande förslagen. Resultatet av utredningen blev den så kallade Friskolereformen. Syftet med reformen var att skapa större möjligheter för föräldrar och barn att fritt välja grundskola. Detta kopplades bl.a. till Sveriges åtaganden enligt flera internationella konventioner. För att en sådan valfrihet skulle bli reell ansåg regeringen att det krävdes att de ekonomiska villkoren för de olika skolformerna blev mer likvärdiga. Det angavs också att det var skolans åtagande som skulle avgöra omfattningen av de offentliga bidragen, inte vilken juridisk form verksamheten hade. I anslutning till detta infördes också en utökad möjlighet till bidrag för fristående skolor på gymnasienivå. Fr.o.m. 1994 kunde dessa av regeringen förklaras berättigade till bidrag från elevernas hemkommun.

1994 skedde också ett regeringsskifte och den nya riksdagen fattade då beslut om att skolpengen i stället skulle utgöras av 75 procent av kostnaden för en kommunal skolelev. Det handlade alltså inte om någon ny principiell syn på kostnaderna/bidragen för friskolor i sig, utan var uttryck för en politisk syn på friskolorna.

Ett mycket viktigt påpekande är detta: Regeringen gjorde i samband med besluten om miniminivån av bidraget ingen förändring av de fristående skolornas rätt att ta ut elevavgifter. Däremot angavs att avgifterna skulle vara skäliga och kunna relateras till särskilda kostnader som en viss skola hade. I prop. 1992/93:230 s. 40 står det: ”Utredarens förslag: De fristående skolor som inte får vissa nödvändiga kostnader helt täckta med skattemedel, skall ha möjlighet att ta ut en skälig avgift med bibehållet offentligt bidrag.”
Tanken var alltså aldrig att underfinansiera friskolorna genom bidraget. Mellanskillnaden mellan skolans kostnad och skolpengen skulle i stället finansieras av elevavgifterna. Följden av det innebar att endast välbeställda föräldrar eller de som kunde bidra med ideellt arbete kunde ha sina barn i friskola. En omodern tid och en omodern syn på elevers rätt till likvärdig utbildning.

1995 års Friskolekommitté

1995 tillsattes en ny Friskolekommitté med sikte på friskolors villkor och finansiering. Nu framkom dock ett betydligt större elevperspektiv där det tydliggjordes att eleverna hade rätt till samma resurser oavsett vilken skola de valde. 1996 presenterades Fristående skolor m.m. (prop. 1995/96:200) som antogs av riksdagen och började gälla 1997. Den innebar i korthet:

• Möjligheten att ta ut elevavgifter försvann
• Fristående skolor skulle vara öppna för alla elever
• Grunderna för bidragsbestämningen förändrades. Den tidigare miniminivån på 85 respektive 75 procent togs bort. Istället infördes den princip som fortfarande gäller, nämligen att bidrag skulle ges enligt samma grunder som tillämpas för kommunens egna skolor. De fristående skolorna skulle också inordnas i samma resursfördelningssystem som de kommunala för att skapa så likvärdiga förutsättningar som möjligt.
• Vidare fick också fristående gymnasieskolor rätt till bidrag om deras utbildning motsvarade de nationella programmen. Där utgick pengberäkningen i stället utifrån en överenskommelse med kommunen, annars skulle den så kallade riksprislistan tillämpas, en av Skolverket fastställd prislista per program.
• Godkännande och rätt till bidrag blev två beslut. Det fanns nämligen möjlighet för vissa skolor att avsäga sig rätten till bidrag för att i stället teckna avtal med olika kommuner om en annan typ av finansiering. Det handlade framförallt om sådana skolor som riktade sig mot elever i behov av särskilt stöd.

En av de viktigaste förändringarna var att möjligheten att ta ut elevavgift försvann. Det innebar att alla som önskade kunde söka till en friskola, oavsett ekonomiska möjligheter. Samtidigt ställdes krav på att friskolor skulle vara öppna för alla. Det var en stor förändring och minskade tydligt segregationen. En stor vinst för både friskolorna och eleverna.

Mot slutet av 90-talet utvidgades bidragsbestämmelserna till att omfatta även förskoleklass och fritidshem. Ungefär vid samma tid fördes också bestämmelserna om förskola över till skollagen från socialtjänstlagen. Bestämmelserna kring fristående förskolors bidrag innebar att bidraget/pengen inte oskäligt fick avvika från kommunens kostnad, vilket alltså utgjorde ett avsteg från reglerna för pengberäkning för grundskolorna.

Under de följande åren på 90-talet och in på 2000-talet arbetade den så kallade FRIST-kommittén med uppföljningar och olika justeringar av pengberäkningen. 2002 skedde återigen en något större förändring. Då beslutades om total avgiftsfrihet (inklusive förbud mot ansökningsavgift till fristående skola), krav på lärarbehörighet, en uttrycklig reglering av huvudmannens förutsättningar att bedriva verksamheten samt ett bemyndigande för regeringen att kräva ekonomisk redovisning. Däremot bibehölls de tidigare reglerna för godkännande och rätt till bidrag.

2005 beslutades i riksdagen att förenkla bidragsgivningen till fristående skolor. Därmed kom pengberäkningen att i första hand utgå från kostnaden per elev på kommunens eget motsvarande program, och om kommunen inte erbjöd programmet, så skulle riksprislistan gälla. Möjligheten att komma överens om skolpengen togs alltså bort.

Fortfarande var man dock inte helt nöjd med hur beräkningen av skolpengen gick till. Vid den här tiden kunde kommuners beslut om skolpeng endast överklagas genom så kallad laglighetsprövning, dvs. överklagandet kunde bara avse om pengberäkningen och beloppet stod i strid med skollagstiftningen. Kommunerna gjorde olika när det gällde momskompensation, beräkning av lokalkostnader och framförallt det så kallade skolpliktsansvaret, som utgjorde ett hypotetiskt antagande att en kommun hade högre kostnader för att bereda alla elever plats. Därför gjordes ett avdrag på den framräknade pengen, ett avdrag som varierade i storlek mellan ca 3 procent av bidraget upp till nästan 20 procent. Samtidigt fick dåvarande länsrätterna ta emot många överklaganden.

Skolverkets rapport 2006

Skolverket fick därför i november 2005 ett regeringsuppdrag som innebar att utreda frågor och ge förslag till förändringar beträffande prövning och bidrag för fristående skolor. Av uppdraget framgick att Skolverket i första hand skulle föreslå förändringar inom ramen för nuvarande bidragssystem, vilket innebar att kommunen ska lämna ersättning till fristående skolor på samma grunder som kommunen fördelar resurser till sina egna skolor. Utredningen genomfördes i samråd med Sveriges Kommuner och Landsting samt Friskolornas Riksförbund. Samrådet präglades av en vilja att finna gemensamma lösningar och det ledde också fram till att de båda organisationerna ställde sig bakom flertalet av de förslag som lades fram, flertalet av dem handlade om förtydligade riktlinjer för prövning och tillstånd för friskolor.

Så här skrev Skolverket i sin rapport 281 från 2006:
” De fristående skolorna har med tiden utvecklats till att bli jämställda med kommunala skolor. Kravet på att de fristående skolorna skall komplettera kommunens skolor är borta, vilket innebär att offentliga och fristående skolor tillsammans utgör skolväsendet för barn och ungdomar. Av t.ex. regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/2002:35), Utkast till lagrådsremiss Ny skollag (U2005/5584/S) och Utbildningsutskottets betänkande Fristående skolor m.m. (2005/06:UbU13) framgår att likvärdiga villkor, i alla avseenden och för alla skolor, är en viktig förutsättning för att eleverna skall kunna välja skola oavsett bakgrund och förutsättningar.”

Vidare: ”En grundläggande utgångspunkt för arbetet är att ur ett elevperspektiv ge förslag som innebär att bidragssystemet och regelverket blir likvärdigt för alla skolor som ingår i det svenska skolväsendet. En bärande princip som också framgår av uppdraget är att det är kommunens ansvar att finansiera alla barns och ungdomars utbildning. Det betyder att de barn och ungdomar som väljer att gå i en fristående skola varken får missgynnas eller gynnas i jämförelse med eleverna i den kommunala skolan.”

Samtidigt avgjordes ett flertal domstolsärenden rörande beräkningen av skolpengen. Av rättspraxis från den tiden framgår att när skolor överklagat skolpengsavdraget, har Kammarrätterna i sin prövning i ett flertal fall kommit fram till att beräkningen saknar grund i faktiska kostnader som kommunen kunnat visa. Det handlar alltså om hypotetiskt beräknade schablonavdrag som kommunen gjort på skolpengsbeloppet.

Kammarrätten i Jönköping underkände i dom den 12 april 2005 (mål nr 3492-04) ett schablonmässigt beräknat avdrag för skolpliktskostnader. Samtidigt uttalade kammarrätten att kommunen kan ha kostnader för skolverksamheten som en fristående skola inte har. Det kan t.ex. gälla kostnader för att bereda alla ungdomar i kommunen gymnasieutbildning. Kommunen kan också ha rätt att ta hänsyn till sådana kostnader när bidraget till fristående skolor bestäms, men det får inte ske schablonmässigt. Liknande resonemang förde Kammarrätten i Göteborg i dom den 14 mars 2007 (mål nr 5785-05) när det sades att kommunen måste ha en tydlig redovisning av sin resursfördelning och att avdrag för s.k. skolpliktskostnader inte får ske schablonmässigt utan måste preciseras. Kammarrätten ansåg inte att kommunen hade uppfyllt dessa krav och upphävde därför kommunens beslut. I ett ärende som egentligen rörde lokalkostnader underkände Länsrätten i Dalarna (mål nr 727-04 och 728-04) kommunens beräkning av kostnaderna för att ha en beredskap för att ta emot samtliga elever i fristående skolor. Länsrätten ansåg dels att kommunen inte hade visat att den faktiskt hade avsatt resurser för ändamålet, dels att kommunen hade gjort avdrag för rörliga kostnader (t.ex. skolmat, elevvård och läromedel) som först kunde bli aktuella om beredskapen behövde infrias.

Skolverket tog i sin rapport fasta på den praxis som utvecklats under 2005 och 2006 och kunde konstatera att eventuella kostnader som skolpliktsbevakning m m kunde medföra, inte låg på skolnivå och att kostnaderna dessutom var schablonmässigt beräknade. Det skulle kunna vara annorlunda om kommunen verkligen kunde peka på dessa skolor. Men slutsatsen från Skolverket var ett förslag att förbjuda skolpliktsavdraget i skolpengsberäkningen.

Det fanns alltså flera förslag som rapporten pekade på och som borde utredas ytterligare.

Med rapporten som grund beslutade därför regeringen 2007 att tillsätta en statlig utredning med en särskild utredare, Fredrik Forssman.

Offentliga bidrag på lika villkor – med ytterligare fokus på elevers rätt till samma resurser oavsett huvudman

Enligt direktiven till utredningen skulle utredaren ta fasta på att den lika villkors-princip som skolpengsberäkningen ändå vilade på, men förstärka och förtydliga så att den verkligen tillämpades. Av direktiven framgår följande:

”Fristående skolor är en självklar och viktig del av det svenska skolväsendet. De bidrar till en ökad mångfald som i sin tur ökar valfriheten för alla elever. Rätten att välja skola är en demokratisk självklarhet i ett pluralistiskt samhälle. Fristående skolor medverkar till att stärka den pedagogiska utvecklingen och förnyelsen i svenskt skolväsende. För att fristående skolor skall få fullgoda förutsättningar att driva sin verksamhet behöver också kommunernas beräkningsunderlag för ersättning till fristående skolor bli mer enhetliga och transparenta. Regeringen anser mot den bakgrunden att principen om likvärdiga och rättvisa villkor för alla förskolor, fritidshem och skolor oavsett huvudman skall stärkas.”

Eftersom så många pengbeslut överklagades i domstol och dessa ärenden endast kunde prövas som laglighetsprövning behövdes ett nytt system. Sättet att få skolpengen prövad gjorde att länsrätten (eller högre instans) kunde konstatera att beräkningen inte stämde med skollagen men kunde inte ange ett nytt krontal på pengen; endast återvisa ärendet till kommunen för ett nytt beslut. I många fall blev innebar det att en kommun som inte ville rätta sig kunde fatta beslut om precis samma pengnivå som tidigare och så fick skolan återigen överklaga. Därför fick också utredningen i uppdrag att föreslå hur skolpengsbesluten skulle kunna prövas i sak, dvs. genom förvaltningsbesvär, där domstolen kan fatta ett eget nytt beslut.

Det i sin tur gjorde att fokus måste läggas på att få fram en så absolut transparent beräkning att en domstol skulle kunna göra en sådan prövning och verkligen kunna göra en bedömning av om kommunens skolpengsberäkning verkligen utgick från lika villkor för eleverna.

Utredningen kom i korthet fram till följande förslag:

• En ny beräkning av skolpengen som utgår från tydliga kostnadsposter
• Skolpengen delas upp i grundbelopp och i förekommande fall tilläggsbelopp för elever i behov av omfattande särskilt stöd
• Möjligheten att ersätta skolor utifrån ”skolans åtagande och elevens behov” dvs. utifrån elever stödbehov, togs därmed bort. Ingen möjlighet att träffa avtal om skolpengen.
• Skolpliktsavdraget tas bort
• Schablon för kompensation av administrationskostnader och moms
• Skolpengen ska fastställas senast 31 dec året innan den ska gälla och beräknas på kommunens budget
• Möjlighet att överklaga kommunens pengbeslut genom förvaltningsbesvär, där skolhuvudmannen blir part och kommunen motpart.

Dessa förslag antogs i riksdagen 2009 och började gälla på beräkning av skolpeng från och med 1 januari 2010.

Tyvärr har dock hela syftet med de nya pengbestämmelserna, dvs. att skolpengsberäkningen ska vara enkel, tydlig och transparent, så att också en domstol ska kunna avgöra om eleverna fått resurser på lika villkor, förfelats. En mängd överklaganden har skett under de tio år som bestämmelserna i skollagen gällt. Problemet är framförallt den bristande tydligheten.

Trots att allt från direktiven till utredningen, utredningens betänkande och regeringens proposition till riksdagen om skolpengsbestämmelserna andats just krav på transparens, har EN mening i propositionen fått genomslag hos domstolarna, nämligen:
”Ett minimikrav bör dock vara att det ska vara möjligt att urskilja hur lokalkostnadsersättningen, administrationsschablonen och momskompensationen har beräknats.” (prop. Offentliga bidrag på lika villkor 2008/09:171, s. 33).

Med den knapphändiga redogörelsen för hur kommunen kommit fram till beslutet om skolpeng, blir det helt omöjligt att avgöra om pengen ger samma resurser till en elev i fristående skola som i en kommunal. Det kan heller inte domstolarna avgöra, utan blir tvingade att godta kommunens påstående i den delen, så länge kommunen redovisat just de olika schablonbeloppen. Det är en stor brist i nuvarande pengbestämmelser.

Förbundet gav revisionsbolaget Deloitte Sverige i uppdrag att granska ett 20tal kommuners pengberäkningar för att se om dessa utgick från lika villkor. Trots att revisorerna arbetade under flera månader, misslyckades de att avgöra om eleverna fick samma resurser oavsett skolhuvudman.

När det gäller de nya bestämmelserna om ersättning för elever i behov av särskilt stöd genom tilläggsbelopp har även dessa inneburit stora brister och påfrestningar för de elever som är i behov av extra resurser för stödåtgärder. Det är i dag i stort sett helt omöjligt att få extra resurser för sådana åtgärder, oavsett graden av elevers omfattande och extraordinära behov. Det slår hårt mot de elever som är svagast och mest i behov av stöd. Det har också fått oerhört negativa konsekvenser för resursskolor som begränsat sitt mottagande till just sådana elever. Vi har inte statistik på beviljade tilläggsbeloppsansökningar i kommunerna, däremot kan vi konstatera att överklagade tilläggbeloppsärenden i domstol avslås i ca 90 procent av alla fall.

Den bristande transparensen för att elever ska tilldelas resurser på lika villkor och tilläggsbeloppets hantering för elever i behov av omfattande stöd är stora misslyckanden för pengreformen och de lika villkor som gäller idag.

 

Gudrun Rendling

Förbundsjurist

 

Källor:

Betänkandet Bidrag på lika villkor SOU 2008:8 (Delbetänkande av Utredningen om villkoren för fristående skolor)

Skolverkets rapport 281 år 2006 Prövning och bidrag för fristående skolor

Regeringens proposition Fristående skolor (prop. 2001/2002:35)

Utkast till lagrådsremiss Ny skollag (U2005/5584/S)

Utbildningsutskottets betänkande Fristående skolor m.m. (2005/06:UbU13)