År: 2020

Dagens Nyheters ledarsida anslöt sig i söndags till idén som finns i utredningen ”En mer likvärdig skola” som innebär att alla skolhuvudmän och rektorer ska sträva efter att ha ”en allsidig social sammansättning av elever” på skolan och blandade elevgrupper i skolan. Förslaget är inte nytt. Det presenterades redan i den sk Skolkommissionens betänkande, och har röstats ner av en riksdagsmajoritet.

Från förbundets sida har vi länge drivit frågan att alla ska välja skola. Det innebär att boendesegregationen inte får fullt genomslag i skolan då närhetsprincipen ju är skälet till varför elevsammansättningen ser ut som den gör på många skolor. Utredningen föreslår nu att alla ska välja skola – vilket vi välkomnar. Men den relativa närhetsprincipen ska finnas kvar som en urvalsgrund till kommunala skolor.

Därför kan det vara på sin plats att påminna om vad Skolverket skrev i sitt remissyttrande över Skolkommissionens förslag om krav på allsidig social sammansättning. De oklarheter som Skolverket då påpekade i sitt remissyttrande kvarstår ännu i det förslag som denna utredning nu lagt fram.

”Skolverket ser det som oerhört angeläget med ett fortsatt arbete där strävan ska vara en ökad social sammansättning i skolan. Ett sätt att påskynda utvecklingen skulle kunna vara en reglering i skollagen. Trots att Skolverket således instämmer i kommissionens problembild och förespråkar åtgärder, så avstyrker Skolverket kommissionens förslag till tillägg i 1 kap. 9 § i dess nuvarande utformning. Eftersom det är oklart vad som avses med en allsidig social sammansättning, hur förslaget ska tillämpas och att det saknas en tillräcklig konsekvensutredning utifrån olika elevgruppers perspektiv så bedömer Skolverket att det kan finnas en risk för elevers rättssäkerhet. Skolverket avstyrker därmed även förslagen om tillägg i läroplanerna om att rektorns ansvar ska vara att aktivt verka för en allsidig social sammansättning av undervisningsgrupper.”

De skriver också:

”Några konsekvenser av förslaget som behöver analyseras ytterligare – 

Rättssäkerhetsaspekter

En rättighet för alla elever är det skydd för mänskliga rättigheter som grundas i regeringsformen (RF), däribland förbudet mot alla former av diskriminering. Om huvudmannen beslutar om åtgärder utifrån målet ”en allsidig social sammansättning” måste eleverna på något sätt kategoriseras utifrån social bakgrund. Den kategori en elev bedöms tillhöra kan få betydelse för elevens möjlighet att gå vid en viss skolenhet. Effekten för den enskilda eleven kan bli sämre möjlighet att få önskad placering på grund av den sociala bakgrund som tillskrivits eleven. Huvudregeln enligt diskrimineringslagen är att en elev inte får ges sämre möjligheter än andra elever på grund av någon av de diskrimineringsgrunder som anges i lagen, dvs. kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. För att det ska vara möjligt att säkerställa att elever inte särbehandlas på ett otillåtet sätt är det viktigt att lagstiftningen är tydlig.

Det är inte klarlagt i vilken utsträckning faktorer som bostadsområde, ekonomi, vårdnadshavares utbildningsbakgrund eller eventuell etnicitet eller utländsk bakgrund kan påverka en elevs möjlighet att få en önskad skolplacering. Det är inte heller tydligt i vilka situationer förslaget ska tillämpas.

Om förslaget skulle behållas i nuvarande form föreslår Skolverket att det tydliggörs att de åtgärder som avses är sådana som är frivilliga för eleverna och som syftar till att möjliggöra, uppmuntra och underlätta för elever att göra skolval som leder till en mer allsidig social sammansättning. ”

Ur Skolverkets Yttrande över Samling för skolan. Nationell strategi för kunskap och likvärdighet (SOU 2017:35) Dnr U2017/1967/S 2017-08-31

Det förslag som nu finns i utredningen ”En mer likvärdig skola” är mycket luddigt och knappast förenligt med det förslag som förbundet välkomnar – att alla ska välja skola. Utredningens förslag innebär att fokus riktas mot elevens bakgrund och ”särart” framför fokus på kunskapsuppdraget. Förslaget är knappast förenligt med den svenska diskrimineringslagstiftningen, vilket också utredningen säger kan vara en utmaning med förslaget.

”Förbudet mot diskriminering innebär begränsningar av vilka åtgärder som kan vidtas, också till synes neutrala kriterier kan strida mot diskrimineringsförbudet om de avvägningar som legat till grund för dem gjorts utifrån etniska överväganden.” Utredaren menar också ”Det är givetvis centralt att de avvägningar som görs sker på ett transparent och rättssäkert sätt.” Hur detta ska gå till framgår dock inte.

För vad menas med allsidig social sammansättning? Utredningen har inget svar. Tvärtom konstaterar utredaren att det kan tolkas olika beroende på ”lokala förhållanden”. Innebörden av begreppet ”Allsidig social sammansättning” blir därför olika beroende på elevsammansättningen i respektive skolenhet. Utredningen menar ”…att det inte vore meningsfullt att i lag definiera begreppet allsidig social sammansättning eller att ange vilka omständigheter som ska råda för att målsättnigne ska vara uppfylld.” Det gör att det blir svårt, för att inte säga omöjligt, att förutse vilken elev som kommer att ha fördel och vilken som har nackdel av detta krav då det betyder olika.

Förslaget bygger på tanken att blandade klasser leder till bättre kunskapsresultat. Trots omfattande forskning saknas bevis för att blanda elever bara just för att blanda är ett framgångsrecept för en skola. Det finns exempel där just sammansättningen av elever kan vara destruktiv. Människor är olika, det som fungerar för vissa fungerar inte alls för andra.

En sak är säker – om kravet på allsidig social sammansättning blir verklighet så kommer det att vara näst intill omöjligt för föräldrar att förutse effekten av kravet. För dess innebörd kommer att vara olika för respektive skolenhet, till och med för samma skolhuvudman.

Två frågor inställer sig:

Hur många föräldrar vill ha ett sådant oförutsägbart system?

Leder det till att kunskapsresultaten ökar och fler lämnar skolan med gymnasiebehörighet?

 

Som jag skrev i veckan så är det mycket fokus på struktur i skoldebatten. Jag har vaknat flera mornar i veckan av att P1 morgon talar om skolsegregationen. Tisdagens program handlade om att många kommuner läger ner skolorna som ligger i ytterområden och ser till att eleverna får åka till en centralt belägen skola. Då kommer man visserligen bort från boendesegregationens effekter – men leder det till bättre skolresultat? Det framgår inte och så enkelt är det inte heller.

I mitt förra inlägg nämnde jag Skolinspektionens kvalitetsgranskningar. Under tisdagen kom en mycket intressant rapport. ” Resultatskillnader inom skolor – Rektorers arbete med att analysera klassresultat och främja goda studieresultat för alla elever”. 23 kommunala skolor har granskats, åk 7-9. 

Jag har ofta framhållit att Pisa-undersökningarna visar att Sverige avviker kraftigt när det gäller inomskolvariationen, skillnader inom en skola. Det avfärdas ofta med att det är en ointressant indikator. Men nu har Skolinspektionen tagit itu med detta. De skriver ”En central målsättning för svenskt skolväsende är att elevernas utbildning ska vara likvärdig. Målsättningen om en likvärdig utbildning för alla elever gäller likväl mellan som inom skolor. Verksamheten inom en skola ska hålla samma jämna höga kvalitet, så att alla elever oavsett skiftande behov och förutsättningar ges möjlighet att nå målen för utbildningen. De flesta studier av skolans likvärdighet undersöker resultat mellan skolor. En omfattande diskussion finns om att skillnader mellan skolor har ökat.Vissa studier visar emellertid att variationen mellan klasser över tid också har ökat i Sverige. Det finns stöd för att det som sker inom en skola, särskilt kopplat till klassrum, undervisning och lärare, kan förklara en stor del av resultatvariationen mellan elever.”

Kort sagt – har man otur och hamnar i fel klassrum så kan det påverka resultatet. Ledarskapet i skolan har givetvis stor betydelse här. Därför har de granskat kvaliteten i rektorernas arbete med att främja goda studieresultat för alla elever. Resultatet är inte upplyftande. Här kommer några exempel:

• Det är ovanligt att rektorer leder ett arbete där resultatskillnader mellan klasser synliggörs och undersöks med systematik.
• Det är vanligare att man sätter in åtgärder i klasserna utifrån sociala aspekter, ofta då reaktiva insatser.
• Över hälften av rektorerna har inte en tydlig bild av hur elevernas kunskapsresultat ser ut på klassnivå i ämnena svenska och matematik. 
• Endast på fyra skolor jämförs genomsnittligt betygspoäng per ämne mellan klasser.
• Rektorer och personal kan tycka att det är känsligt att jämföra och undersöka klassernas resultat. 
• Rektors stöd till lärare ges sällan utifrån kunskap om klassernas resultat utan många gånger efter signaler om att något inte fungerar i klassen. 
• Nästan samtliga skolor lägger ner mycket tid på att sätta samman klasser så att de får väl fungerande grupper. De flesta blandar elever från olika avlämnade klasser i åk 7, vilket leder till socioekonomiskt blandade klasser. Vid sammansättningen av klasser tar rektorerna större hänsyn till hur socialt fungerande gruppen är än elevernas tidigare kunskapsresultat.

• Bara en del av de ökade resultatskillnaderna mellan skolor kan förklaras av en ökad skolsegregation, dvs den socioekonomiska elevsammansättningen. Resultatskillnaderna inom skolor, dvs elevernas kunskapsresultat, har ökat under 2004-2016 från 8 till 12 procentenheter. Skillnaderna inom skolor, mellan klasser har knappt diskuterats alls. Detta trots att vi vet från forskningen att klassnivån, enskilda lärares undervisning, elevsammansättningen, förväntningar på elever och medarbetare samt arbetsklimatet i gruppen, har stor betydelse för att eleverna ska lyckas i sina studier. Här är rektorns roll som arbetsledare helt central.
• 
  Här ligger mycket av skillnaden mellan framgångsrika och inte framgångsrika skolor. Ett faktum som också Maria Jarl mfl skrivit om i boken ”Att organisera för skolframgång – strategier för en likvärdig skola”.

Skolinspektionen menar att ” Granskningens resultat ger en tydlig bild av att kunskap och förståelse av resultatskillnader mellan klasser inte är en framträdande del av skolornas kvalitetsarbete.”

Förhoppningsvis kan denna rapport leda till att skolor lär av de som har fokus på rektors ledarskap i denna viktiga kvalitetsfråga och till att fokus i skoldebatten hamnar i klassrummet. Det är där som framgången byggs. Den som tror att lösningen på svensk skolas likvärdighet handlar om att alla elever ska gå i samma skola borde läsa denna rapport. Det är vem som leder i huset och vad som händer i de olika klassrummen som gör skillnad. Det visas igen och igen och nu också i denna rapport.

Åter kan jag konstatera att den sk Likvärdighetsutredningen, som nu är på remiss, inte alls adresserar dessa frågor i sina förslag. De handlar bland annat om att omorganisera myndigheter, att styra skolval och att sänka skolpengen för de elever som väljer en friskola. Det är långt borta från klassrummet.

På vår konferens Se skolans verkliga utmaningar, så togs flera aspekter upp som vi nu hittar i Skolinspektionens rapport. Titta gärna på vår inspelning av dagen.

Jag har sagt det tidigare i veckan och jag säger det igen:

Det är känt vad som är framgångsfaktorer för skolor, det finns mycket forskning kring detta. Inget hindrar att vi tar tag i dessa uppgifter tillsammans.

Som jag skrev i veckan så är det mycket fokus på struktur i skoldebatten. Jag har vaknat flera mornar i veckan av att P1 morgon talar om skolsegregationen. Tisdagens program handlade om att många kommuner läger ner skolorna som ligger i ytterområden och ser till att eleverna får åka till en centralt belägen skola. Då kommer man visserligen bort från boendesegregationens effekter – men leder det till bättre skolresultat? Det framgår inte och så enkelt är det inte heller.

I mitt förra inlägg nämnde jag Skolinspektionens kvalitetsgranskningar. Under tisdagen kom en mycket intressant rapport. ” Resultatskillnader inom skolor – Rektorers arbete med att analysera klassresultat och främja goda studieresultat för alla elever”. 23 kommunala skolor har granskats, åk 7-9. 

Jag har ofta framhållit att Pisa-undersökningarna visar att Sverige avviker kraftigt när det gäller inomskolvariationen, skillnader inom en skola. Det avfärdas ofta med att det är en ointressant indikator. Men nu har Skolinspektionen tagit itu med detta. De skriver ”En central målsättning för svenskt skolväsende är att elevernas utbildning ska vara likvärdig. Målsättningen om en likvärdig utbildning för alla elever gäller likväl mellan som inom skolor. Verksamheten inom en skola ska hålla samma jämna höga kvalitet, så att alla elever oavsett skiftande behov och förutsättningar ges möjlighet att nå målen för utbildningen. De flesta studier av skolans likvärdighet undersöker resultat mellan skolor. En omfattande diskussion finns om att skillnader mellan skolor har ökat.Vissa studier visar emellertid att variationen mellan klasser över tid också har ökat i Sverige. Det finns stöd för att det som sker inom en skola, särskilt kopplat till klassrum, undervisning och lärare, kan förklara en stor del av resultatvariationen mellan elever.”

Kort sagt – har man otur och hamnar i fel klassrum så kan det påverka resultatet. Ledarskapet i skolan har givetvis stor betydelse här. Därför har de granskat kvaliteten i rektorernas arbete med att främja goda studieresultat för alla elever. Resultatet är inte upplyftande. Här kommer några exempel:

• Det är ovanligt att rektorer leder ett arbete där resultatskillnader mellan klasser synliggörs och undersöks med systematik.
• Det är vanligare att man sätter in åtgärder i klasserna utifrån sociala aspekter, ofta då reaktiva insatser.
• Över hälften av rektorerna har inte en tydlig bild av hur elevernas kunskapsresultat ser ut på klassnivå i ämnena svenska och matematik. 
• Endast på fyra skolor jämförs genomsnittligt betygspoäng per ämne mellan klasser.
• Rektorer och personal kan tycka att det är känsligt att jämföra och undersöka klassernas resultat. 
• Rektors stöd till lärare ges sällan utifrån kunskap om klassernas resultat utan många gånger efter signaler om att något inte fungerar i klassen. 
• Nästan samtliga skolor lägger ner mycket tid på att sätta samman klasser så att de får väl fungerande grupper. De flesta blandar elever från olika avlämnade klasser i åk 7, vilket leder till socioekonomiskt blandade klasser. Vid sammansättningen av klasser tar rektorerna större hänsyn till hur socialt fungerande gruppen är än elevernas tidigare kunskapsresultat.

• Bara en del av de ökade resultatskillnaderna mellan skolor kan förklaras av en ökad skolsegregation, dvs den socioekonomiska elevsammansättningen. Resultatskillnaderna inom skolor, dvs elevernas kunskapsresultat, har ökat under 2004-2016 från 8 till 12 procentenheter. Skillnaderna inom skolor, mellan klasser har knappt diskuterats alls. Detta trots att vi vet från forskningen att klassnivån, enskilda lärares undervisning, elevsammansättningen, förväntningar på elever och medarbetare samt arbetsklimatet i gruppen, har stor betydelse för att eleverna ska lyckas i sina studier. Här är rektorns roll som arbetsledare helt central.
• 
  Här ligger mycket av skillnaden mellan framgångsrika och inte framgångsrika skolor. Ett faktum som också Maria Jarl mfl skrivit om i boken ”Att organisera för skolframgång – strategier för en likvärdig skola”.

Skolinspektionen menar att ” Granskningens resultat ger en tydlig bild av att kunskap och förståelse av resultatskillnader mellan klasser inte är en framträdande del av skolornas kvalitetsarbete.”

Förhoppningsvis kan denna rapport leda till att skolor lär av de som har fokus på rektors ledarskap i denna viktiga kvalitetsfråga och till att fokus i skoldebatten hamnar i klassrummet. Det är där som framgången byggs. Den som tror att lösningen på svensk skolas likvärdighet handlar om att alla elever ska gå i samma skola borde läsa denna rapport. Det är vem som leder i huset och vad som händer i de olika klassrummen som gör skillnad. Det visas igen och igen och nu också i denna rapport.

Åter kan jag konstatera att den sk Likvärdighetsutredningen, som nu är på remiss, inte alls adresserar dessa frågor i sina förslag. De handlar bland annat om att omorganisera myndigheter, att styra skolval och att sänka skolpengen för de elever som väljer en friskola. Det är långt borta från klassrummet.

På vår konferens Se skolans verkliga utmaningar, så togs flera aspekter upp som vi nu hittar i Skolinspektionens rapport. Titta gärna på vår inspelning av dagen.

Jag har sagt det tidigare i veckan och jag säger det igen:

Det är känt vad som är framgångsfaktorer för skolor, det finns mycket forskning kring detta. Inget hindrar att vi tar tag i dessa uppgifter tillsammans.

Inger Enkvist skrev en intressant artikel om Thomas Sowells bok Charter schools and their enemies i lördagens SvD. Thomas Sowell har studerat charter schools kunskapsresultat och jämfört dem med offentliga skolors. Liknande elevgrupper men det är enormt stor skillnad i kunskapsförmedlingens resultat. Hon skriver ”Egendomligt nog är det friskolorna som har fiender och inte de offentliga skolorna. I motståndet blandas pengar, inflytande och ideologi i en ohelig allians. Det borde ses som ett val mellan två metoder att bedriva undervisning men förvandlas till en kamp om ideologi och makt.”

Det känns väl igen från den svenska skoldebatten. Dåliga skolresultat i kommunala skolor ursäktas med att de har fel elever, friskolorna påstås ha lockat till sig de duktiga eleverna. Janerik Larsson har tidigare kommenterat Thomas Sowells bok och konstaterade att debatten om charter schools handlar om makt, politikers makt. I Sverige, som i USA, handlar friskoledebatten om politisk makt där ägandet, och inte målet – en god undervisning – står i fokus. USA:s charter schools finansieras som de svenska friskolorna av skattemedel och idén är densamma: att erbjuda bättre alternativ. Larsson konstaterar att ”Lärdomen från USA är att barnens bästa sätts i andra rummet när den offentliga sektorns makt hotas.”

Det är en händelse som ser ut som en tanke att utredningen ”En mer likvärdig skola” (likvärdighetsutredningen) bland annat föreslår att staten ska ta över ansvaret för skolvalet och placeringen av eleverna. Skolhuvudmännen ska göras ansvariga för att se till att det blir en ”allsidig social sammansättning av eleverna” på deras skolor. Exakt vad det innebär framgår inte. De som väljer friskolor ska ”straffas” genom att kommunen kan sänka skolpengen för dessa elever. Friskolor ska förbjudas att ha kö, istället ska platser lottas ut till de som vill ha en plats i en populär skola. Det ska krävas tillstånd av skolmyndigheten för att en elev ska få byta skola under terminen.

Utredningen fokuserar på struktur. Men fokus på vikten av att öka kunskapsresultaten lyser med sin frånvaro bland utredningens förslag. Ambitionen att tillgodose en önskan från staten om att stärka sin makt och öka styrningen av skolvalets effekter är däremot mycket tydligt. Genom att försämra villkoren för friskolorna tror utredningen att likvärdigheten ska förbättras och segregationen förhindras. Samtidigt kommer den relativa närhetsprincipen att gälla för de kommunala skolorna, om man inte gör ett aktivt skolval, samt för de som inte väljer skola. Så boendesegregationen kommer alltjämt att spela stor roll.

Jag kommer osökt att tänka på den intressanta artikel som Henrik Jordahl, numera professor i Örebro, skrev för Kvartal för några år sedan. I artikeln med den provocerande rubriken  ”Vad kan vi lära av skolorna i gettot” skriver även han om Thomas Sowells studier och om vad som kännetecknar framgångsrika skolor. Han konstaterar att ”I skolsammanhang talar man ofta om likvärdighet. Det är ett mångtydigt begrepp som ofta begränsas till att mäta det genomslag som elevernas socioekonomiska bakgrund har på deras studieresultat. Förhållandet mellan kvalitet och likvärdighet är komplicerat och spänningsfyllt. En kompensatorisk skolpolitik omfördelar resurser från skolor som fungerar väl, till skolor med stora problem. Det finns flera skäl att göra så, men baksidan är att skolor som underlåter att lösa sina problem belönas för det ekonomiskt.” Exempel från Stockholm visar att skolor som fått enorma resurstillskott baserat just på den socioekonomiska elevsammansättningen faktiskt presterat sämre efter resurstillskotten än före. Resurser är viktigt men än viktigare är faktiskt hur de används. I den delen saknas också analysen i den sk likvärdighetsutredningen som nu är på remiss. Jag har ett flertal gånger hört Skolverkets gd Peter Fredriksson understryka att det ibland faktiskt kan vara negativt med mer pengar. Det kan förhindra att nödvändiga åtgärder vidtas.

Alla vill att alla skolor ska vara bra skolor. Men vad är en bra skola när skolor är olika och elevers behov är olika? Det borde vara självklart att ha system som innebär att det går att bedöma hur skolor presterar oavsett elevernas bakgrund. Jordahl menar ” Det finns mycket att vinna på bättre information så att man kan uppskatta hur mycket eleverna på olika skolor kan förväntas lära sig. Då slipper föräldrar och elever försöka gissa sig till detta utifrån elevsammansättning och andra skolegenskaper som enkelt går att observera. Skolor som ställer hårda krav och upprätthåller god ordning skulle kunna visa svart på vitt att detta ger ökade kunskaper – i den mån så är fallet. Dessutom skulle bättre kvalitetsinformation ge skolorna motiv att höja elevernas kunskaper istället för att putsa upp fasaderna. Kvalitetsinformation är med andra ord ett smörjmedel som får skolor att konkurrera med kunskap.”

Även om likvärdighetsutredningen nämner vikten av information för ett välgrundat skolval så saknas konkreta förslag. Utredningen har fastnat i övergripande systemfrågor. Den allsidiga sociala sammansättningen är uppenbart viktigare, även om man inte kan förklara hur det ska gå till så vill utredningen att kommuner och friskolehuvudmän samt deras rektorer ska åläggas detta krav. Så blir det kollektiva målet viktigare än kunskapsmålet för individen.

Inger Enkvist påpekar att Sowells slutsats är att anhängarna till den offentliga skolan inte bryr sig om huruvida eleverna får bra utbildning eller inte. De som påstår sig slå vakt om de som betraktas som svaga grupper genom att motarbeta Charter Schools gör därmed en gigantisk björntjänst gentemot dessa ungdomar. De använder eleverna som pjäser i ett cyniskt maktspel. Jag vill inte påstå att så är fallet i Sverige, men det finns klara tendenser i debatten som tyder på att vissa anser att det är viktigare att rycka undan mattan för friskolorna än att fokusera på att alla elever ska nå kunskapsmålen.

På vår höstkonferens i förra veckan påpekade Skolinspektionens gd att deras kvalitetsgranskningar visar att det finns skolor med många elever från hem med svagare studiebakgrund som har ett starkt kvalitetsarbete, hög kvalitet i undervisningen och ett gott stöd till elever. Hon berättade samtidigt att bara 7 procent av de drygt 300 skolor som Skolinspektionen kvalitetsgranskat uppfyller högsta kvalitetsnivå på samtliga fyra granskade områden. 93 procent uppnådde kvalitetskriterierna för medel eller låg utsträckning. Endast hälften av skolorna hade högsta nivå på området trygghet och studiero.

Svensk skola har utmaningar, det visar inte minst Skolinspektionens kvalitetsgranskningar. Det finns för många skolor som underpresterar, för många elever som lämnar grundskolan utan behörighet till gymnasiet, för många elever som går för länge i skolan innan deras bristande kunskaper upptäcks. Det finns få saker som är viktigare än att åtgärda än just detta. Så sluta jaga friskolor. Släpp iden på att driva igenom en stor omorganisation genom att inrätta en massa regionala skolmyndigheter. Det är dyrt och det kommer att ta tid och det löser inte problemet med svaga kunskapsresultat. Och under tiden blir det fler och fler som riskerar att hamna i utanförskap pga skolors misslyckande.

Det är känt vad som är framgångsfaktorer för skolor, det finns mycket forskning kring detta. Inget hindrar att vi tar tag i dessa uppgifter tillsammans. Så vad väntar ni på?

/

Inger Enkvist skrev en intressant artikel om Thomas Sowells bok Charter schools and their enemies i lördagens SvD. Thomas Sowell har studerat charter schools kunskapsresultat och jämfört dem med offentliga skolors. Liknande elevgrupper men det är enormt stor skillnad i kunskapsförmedlingens resultat. Hon skriver ”Egendomligt nog är det friskolorna som har fiender och inte de offentliga skolorna. I motståndet blandas pengar, inflytande och ideologi i en ohelig allians. Det borde ses som ett val mellan två metoder att bedriva undervisning men förvandlas till en kamp om ideologi och makt.”

Det känns väl igen från den svenska skoldebatten. Dåliga skolresultat i kommunala skolor ursäktas med att de har fel elever, friskolorna påstås ha lockat till sig de duktiga eleverna. Janerik Larsson har tidigare kommenterat Thomas Sowells bok och konstaterade att debatten om charter schools handlar om makt, politikers makt. I Sverige, som i USA, handlar friskoledebatten om politisk makt där ägandet, och inte målet – en god undervisning – står i fokus. USA:s charter schools finansieras som de svenska friskolorna av skattemedel och idén är densamma: att erbjuda bättre alternativ. Larsson konstaterar att ”Lärdomen från USA är att barnens bästa sätts i andra rummet när den offentliga sektorns makt hotas.”

Det är en händelse som ser ut som en tanke att utredningen ”En mer likvärdig skola” (likvärdighetsutredningen) bland annat föreslår att staten ska ta över ansvaret för skolvalet och placeringen av eleverna. Skolhuvudmännen ska göras ansvariga för att se till att det blir en ”allsidig social sammansättning av eleverna” på deras skolor. Exakt vad det innebär framgår inte. De som väljer friskolor ska ”straffas” genom att kommunen kan sänka skolpengen för dessa elever. Friskolor ska förbjudas att ha kö, istället ska platser lottas ut till de som vill ha en plats i en populär skola. Det ska krävas tillstånd av skolmyndigheten för att en elev ska få byta skola under terminen.

Utredningen fokuserar på struktur. Men fokus på vikten av att öka kunskapsresultaten lyser med sin frånvaro bland utredningens förslag. Ambitionen att tillgodose en önskan från staten om att stärka sin makt och öka styrningen av skolvalets effekter är däremot mycket tydligt. Genom att försämra villkoren för friskolorna tror utredningen att likvärdigheten ska förbättras och segregationen förhindras. Samtidigt kommer den relativa närhetsprincipen att gälla för de kommunala skolorna, om man inte gör ett aktivt skolval, samt för de som inte väljer skola. Så boendesegregationen kommer alltjämt att spela stor roll.

Jag kommer osökt att tänka på den intressanta artikel som Henrik Jordahl, numera professor i Örebro, skrev för Kvartal för några år sedan. I artikeln med den provocerande rubriken  ”Vad kan vi lära av skolorna i gettot” skriver även han om Thomas Sowells studier och om vad som kännetecknar framgångsrika skolor. Han konstaterar att ”I skolsammanhang talar man ofta om likvärdighet. Det är ett mångtydigt begrepp som ofta begränsas till att mäta det genomslag som elevernas socioekonomiska bakgrund har på deras studieresultat. Förhållandet mellan kvalitet och likvärdighet är komplicerat och spänningsfyllt. En kompensatorisk skolpolitik omfördelar resurser från skolor som fungerar väl, till skolor med stora problem. Det finns flera skäl att göra så, men baksidan är att skolor som underlåter att lösa sina problem belönas för det ekonomiskt.” Exempel från Stockholm visar att skolor som fått enorma resurstillskott baserat just på den socioekonomiska elevsammansättningen faktiskt presterat sämre efter resurstillskotten än före. Resurser är viktigt men än viktigare är faktiskt hur de används. I den delen saknas också analysen i den sk likvärdighetsutredningen som nu är på remiss. Jag har ett flertal gånger hört Skolverkets gd Peter Fredriksson understryka att det ibland faktiskt kan vara negativt med mer pengar. Det kan förhindra att nödvändiga åtgärder vidtas.

Alla vill att alla skolor ska vara bra skolor. Men vad är en bra skola när skolor är olika och elevers behov är olika? Det borde vara självklart att ha system som innebär att det går att bedöma hur skolor presterar oavsett elevernas bakgrund. Jordahl menar ” Det finns mycket att vinna på bättre information så att man kan uppskatta hur mycket eleverna på olika skolor kan förväntas lära sig. Då slipper föräldrar och elever försöka gissa sig till detta utifrån elevsammansättning och andra skolegenskaper som enkelt går att observera. Skolor som ställer hårda krav och upprätthåller god ordning skulle kunna visa svart på vitt att detta ger ökade kunskaper – i den mån så är fallet. Dessutom skulle bättre kvalitetsinformation ge skolorna motiv att höja elevernas kunskaper istället för att putsa upp fasaderna. Kvalitetsinformation är med andra ord ett smörjmedel som får skolor att konkurrera med kunskap.”

Även om likvärdighetsutredningen nämner vikten av information för ett välgrundat skolval så saknas konkreta förslag. Utredningen har fastnat i övergripande systemfrågor. Den allsidiga sociala sammansättningen är uppenbart viktigare, även om man inte kan förklara hur det ska gå till så vill utredningen att kommuner och friskolehuvudmän samt deras rektorer ska åläggas detta krav. Så blir det kollektiva målet viktigare än kunskapsmålet för individen.

Inger Enkvist påpekar att Sowells slutsats är att anhängarna till den offentliga skolan inte bryr sig om huruvida eleverna får bra utbildning eller inte. De som påstår sig slå vakt om de som betraktas som svaga grupper genom att motarbeta Charter Schools gör därmed en gigantisk björntjänst gentemot dessa ungdomar. De använder eleverna som pjäser i ett cyniskt maktspel. Jag vill inte påstå att så är fallet i Sverige, men det finns klara tendenser i debatten som tyder på att vissa anser att det är viktigare att rycka undan mattan för friskolorna än att fokusera på att alla elever ska nå kunskapsmålen.

På vår höstkonferens i förra veckan påpekade Skolinspektionens gd att deras kvalitetsgranskningar visar att det finns skolor med många elever från hem med svagare studiebakgrund som har ett starkt kvalitetsarbete, hög kvalitet i undervisningen och ett gott stöd till elever. Hon berättade samtidigt att bara 7 procent av de drygt 300 skolor som Skolinspektionen kvalitetsgranskat uppfyller högsta kvalitetsnivå på samtliga fyra granskade områden. 93 procent uppnådde kvalitetskriterierna för medel eller låg utsträckning. Endast hälften av skolorna hade högsta nivå på området trygghet och studiero.

Svensk skola har utmaningar, det visar inte minst Skolinspektionens kvalitetsgranskningar. Det finns för många skolor som underpresterar, för många elever som lämnar grundskolan utan behörighet till gymnasiet, för många elever som går för länge i skolan innan deras bristande kunskaper upptäcks. Det finns få saker som är viktigare än att åtgärda än just detta. Så sluta jaga friskolor. Släpp iden på att driva igenom en stor omorganisation genom att inrätta en massa regionala skolmyndigheter. Det är dyrt och det kommer att ta tid och det löser inte problemet med svaga kunskapsresultat. Och under tiden blir det fler och fler som riskerar att hamna i utanförskap pga skolors misslyckande.

Det är känt vad som är framgångsfaktorer för skolor, det finns mycket forskning kring detta. Inget hindrar att vi tar tag i dessa uppgifter tillsammans. Så vad väntar ni på?

/

Det diskuteras i den offentliga debatten att enskilda ska ha rätt att få ta del av handlingar från en friskola precis som från en myndighet. Men ett införande av offentlighetsprincipen handlar inte bara om detta. Det finns mer i ”paketet offentlighetsprincipen” som man måste inse konsekvenserna av för att förstå varför det inte är rimligt att fristående förskolor, grund- och gymnasieskolor ska omfattas av offentlighetsprincipen.

En del av skolans verksamhet är myndighetsutövning, bl a beslut om betyg och åtgärdsprogram. Men den största delen av en friskolas verksamhet är inte myndighetsutövning.  Det är myndighetsutövningen som tas som intäkt för att friskolor borde omfattas av offentlighetsprincipen. Som skäl för detta anges att friskolor är skattefinansierade och därför ska man ha rätt att få insyn i hur pengarna används. Skolinspektionen har idag full insyn i friskolors ekonomi och verksamhet. Kommuner har också insynsrätt. Ett rimligt sätt att se till att det blir transparent är att lagstiftaren faktiskt anger vad som ska vara publik information från fristående skolor.

Först kort om hur friskole-Sverige ser ut:

• Det finns ca 4000 enskilda förskolor och skolor i Sverige, över 2000 av dessa är förskolor.
• Mer än var tredje fristående grundskola har färre än 100 elever.
• 27 procent av de fristående gymnasierna har färre än 100 elever.
• 95 procent av friskolehuvudmännen har bara en eller två skolenheter, 91 procent har bara en.
• Inom förskolan har 93 procent bara en förskola.
• 1 procent av alla friskolehuvudmän har fler än 20 skolenheter och de driver ca 22 procent av förskole- och skolenheterna.

 

Hur skulle ett införande av offentlighetsprincipen påverka en friskola?

Lagen innebär att:

• Allmänheten och massmedia har rätt till insyn i statens och kommunernas verksamhet. (i detta fall då friskolehuvudmannens verksamhet)
  • Rätt att läsa allmänna handlingar som finns hos friskolan. Undantag är handlingar med sekretessbelagda uppgifter.

Krav på registerhållning och diarieföring

Friskolan måste inrätta ett system för att registrera och diarieföra alla inkomna och upprättade handlingar. Diariet har allmänheten rätt att ta del av. Myndigheterna löser det bl.a. genom att ha en dator tillgänglig i receptionen. Annars måste dokumenten skrivas ut, kopieras och sedan skickas till den som vill ta del av dem. Diarie- och registerkraven innebär investeringskostnad som de flesta friskolor inte behöver idag då de redan har egna system för att hantera handlingar. Kraven medför extra administration som måste hanteras av någon och därmed kostnader, pengar som annars skulle kunna användas för undervisningen. Som inkommen räknas även mejl som kommer ”utifrån” vilket innebär att det är allmänna handlingar. Det innebär att i stort sett all e-postkorrespondens mellan lärare och föräldrar ska diarieföras, upprättade bedömningsdokument av eleverna mm ska diarieföras. Det är lätt att inse att detta är ett omfattande arbete som små skolor inte har personal för att hantera.

 

Krav på tillgänglighet

Offentlighetsprincipen innebär också krav på tillgänglighet. Den/de som vill ta del av en allmän handling ska begära det hos den friskola som förvarar handlingen. Den som vill ha ut handlingen behöver inte ange varför eller till vad. Handlingen ska kunna läsas på plats eller kopieras mot avgift. I Tryckfrihetsförordningen finns ett sk ”skyndsamhetskrav”. Det innebär att en friskola måste tillgodose en begäran (eller avslå den med överklagbart beslut) helst på dagen eller i vart fall inom högst 2-3 dagar. Den som inte följer detta kan bli anmäld till Justitieombudsmannen (JO).

9 av 10 av våra medlemmar bedriver verksamhet i bara en skola. Som framgår av sammanställningen är de flesta små. De har ingen administrativ personal utan det är rektor som hanterar detta. På loven är skolorna stängda och personalen ledig. Lagens krav på tillgänglighet innebär att en skola inte kan vara stängd under tex sommarlovet eftersom tillgänglighet innebär att den ska vara öppen varje helgfri dag med personalberedskap för att såväl hantera begäran om att få ut allmänna handlingar som kompetens att göra sekretessbedömning om huruvida en handling kan lämnas ut.

 

Kompetens för sekretessbedömning

Utgångspunkten är att alla handlingar är allmänna och måste lämnas ut om så begärs. Uppgifter om tex löner och övriga anställningsvillkor kan inte sekretessbeläggas. Lagstiftningen innebär att en friskola måste ha medarbetare som kan göra en sekretessbedömning av handlingar som begärs ut samt besluta om att uppgifter i en handling omfattas av sekretess. Många svåra juridiska sekretessprövningar kommer att behövas göras. För detta behövs juridisk kompetens inom just sekretessområdet.

Den som begärt ut en handling från en myndighet vet att det också är vanligt att det är delar av handlingen som sekretessbeläggs. Det beror på att det normalt sett inte går att sekretessbelägga hela handlingen utan endast vissa uppgifter i den. Detta görs genom att avsnitt i handlingen dölj, dvs de sekretessbelagda delarna, innan handlingen lämnas ut. Ett tidskrävande och svårt arbete. Juridisk kompetens behövs dessutom för att utforma korrekta beslut som kan överklagas till Kammarrätten – och för att driva rättsprocesser i Kammarrätten.

 

Beslut kan överprövas i domstol

Om friskolan avslår en begäran om att ta del av eller få ut handling så kan den som fått avslag få beslutet prövat i domstol.

 

Hur omfattande hantering är det av handlingar?

En handling är inte detsamma som ett fysiskt pappersdokument. En handling kan lika gärna avse digitala handlingar, t.ex. mejl eller excelfiler. Det handlar bland annat om:

• Elevärenden såsom elevers närvaro, frånvaro, resultat, elevhälsa, föräldrakontakter mm
• Personalärenden såsom bl a anställningskontrakt och andra personaladministrativa uppgifter.
• Ekonomiärenden som berör verksamheten.
• Övrig affärsverksamhetsrelateraddokumentation och handlingar såsom styrelseprotokoll, affärskorrespondens, styrning och ledning av skolan mm.

Sammanställningen visar att påståendet att offentlighetsprincipen endast skulle innebära mindre administrativa insatser i de fristående skolorna är helt felaktigt. Lagen innebär att alla dessa handlingar måste bedömas utifrån sekretesshänseende.

 

Sårbarheten ökar

Friskolor är hett omdebatterade i Sverige. Det innebär att det inte gå att utesluta samordnade attacker på enskilda verksamheter med politiskt bakomliggande motiv. Det skulle som exempel räcka med att en samordnad grupp skickar ett mejl om dagen under en vecka till en mindre skola för att i stort sett alla resurser skulle behöva riktas mot dokumenthanteringen. Kommuner har idag heltidsanställda medarbetare som hanterar begäran om utlämnande av allmänna handlingar. Det finns också exempel på föräldrar som är missnöjda med sitt barns skolgång. En enskild individ kan, som ovan nämnts relativt enkelt, med inte så omfattande arbete eller tidsförlust, sätta igång en stor hantering av dokument som riskerar bli helt förödande för en skola.

 

Ange i stället i lag vad som ska vara offentliga uppgifter

Lagstiftaren har att beakta proportionalitetsprincipen. Den innebär att de krav som ställs för att uppnå ett visst syfte inte ska vara oproportionerligt gentemot den enskilde. Förbundet menar att det finns andra vägar att gå som inte får så stora effekter som införandet av offentlighetsprincipen för fristående skolor. En stor majoritet av friskolehuvudmännen driver, som framgår ovan, mycket små verksamheter. Det är här som proportionalitetsprincipen kommer in. För att uppnå syftet ökad transparens kan lagstiftaren i stället helt enkelt ange i lag vilka uppgifter som ska vara offentliga.

 

Tidigare utredningar har avvisat förslag om införande av offentlighetsprincipen

I betänkandet Privata utförare – kontroll och insyn (SOU 2013:53) sägs följande på s. 241: ”Ett krav på privata utförare att tillämpa offentlighetsprincipen skulle också leda till en kraftigt ökad administrativ börda. En privat utförare har inte nödvändigtvis samma system för exempelvis dokumentation och diarieföring som en kommunal förvaltning. Det skulle kunna bli mycket kostsamt för privata utförare att tvingas anpassa sig till ett sådant krav.

Från ett mer praktiskt perspektiv torde det också som konstaterats i förarbetena till nuvarande bestämmelse vara svårt att få offentlighetsprincipen att fungera hos en privat utförare. Det är inte alltid enkelt för erfarna kommunala tjänstemän och förtroendevalda, som ändå torde vara väl bekanta med regelverket, att tillämpa offentlighetsprincipen. Hos privata utförare finns normalt sett ingen större kunskap och erfarenhet inom detta område. Det är inte heller rimligt eller realistiskt att anställda hos privata utförare skulle tvingas genomgå särskild utbildning i dessa frågor. Att införa ett krav på att privata utförare ska tillämpa offentlighetsprincipen är följaktligen enligt utredningens bedömning inte möjligt … ”

Denna utredning har alltså kommit fram till en helt annan bedömning avseende konsekvenserna för införandet av offentlighetsprincipen i ovanstående betänkande om kontroll och insyn av privata utförare.

 

För några veckor sedan fick utbildningsminister Anna Ekström ta emot ett förslag som innebär ökade möjligheter för Skolinspektionen att stänga skolor. På fredagen presenterade hon detta förslag. Ursprunget är en av punkterna i januariöverenskommelse, pådrivet av c och l. Hittills har det inte funnits någon möjlighet för Skolinspektionen att stänga kommunala skolor. En brist eftersom 85 procent av alla grundskoleelever går i kommunala skolor och vi vet att 9 av 10 som lämnar grundskolan utan behörighet till gymnasiet kommer från just kommunala skolor.

Trist är dock att notera att ministern, om man får tro Dagens Nyheter, verkar ha framställt förslaget som att det riktas mot friskolor. DN skriver: ”Utbildningsminister Anna Ekström (S) föreslår att Skolinspektionen ska få större möjligheter att stänga skolor med ”stora och återkommande brister”. Oseriösa aktörer ska inte få driva skolverksamhet, säger statsrådet.” Eller är det så att hon kanske menar att även kommuner kan vara oseriösa?

Nu ska förslaget på remiss och vi ser fram emot en tuffare granskning av även kommunala skolor. Skolinspektionen om någon vet att det finns en hel del brister hos många kommunala huvudmän. Som sagt 9 av 10 som lämnar grundskolan utan gymnasiebehörighet kommer från kommunala skolor.

Frågan om statistiksekretessen är minst sagt snårig. Det är knappast någon som har bemödat sig att faktiskt reda ut varför Skolverket stängt sin statistikinformation på nätet.

I grunden handlar det om HUR Skolverket har valt att samla in statistiken från skolhuvudmännen. I en förordning från 2015 fick Skolverket rätt att inrätta ett nationellt informationssystem för skolväsendet. I stället för att använda sig av denna möjlighet har Skolverket köpt statistiken från SCB.

SBC:s är officiell statistikmyndighet med uppdrag att samla in uppgifter för statistikändamål. Det innebär att denna statistik omfattas av särskilda regler (absolut statistiksekretess) för att värna uppgiftslämnarens integritet. Även uppgifter som i andra sammanhang är offentliga omfattas därför av sekretess hos SCB.

Dessa tuffa sekretessregler gäller inte om Skolverket skulle samla in statistiken i enlighet med det bemyndigade som de fick 2015.

Domen i Kammarrätten innebär att Skolverket inte hanterat de uppgifter de fått från SCB i enlighet med bestämmelserna om statistiksekretess, när Skolverket i sin tur använt uppgifterna till annat än just statistik. Skolverket får inte använda uppgifter om identifierbara enskilda huvudmän eller friskolor i myndighetens verksamhet utanför deras statistikenheter eftersom de samlats in för statistikändamål.

Vad handlar det då om för statistik och kan problemet lösas på annat sätt?

Det handlar om bl a

• * Fakta om skolhuvudmän och skolenheter, bla publicering i databasen SALSA.
• * Utbildningsguiden där du kan jämföra skolor med varandra inför bl a skolval, få information om antal lärare/elever, andel legitimerade lärare och betygsresultat uppdelat på skolenheter.
• * Skolenhetsregistret som innehåller uppgifter om vilka skolformer som finns vid skolenheten, vilka årskurser samt adresser och andra kontaktuppgifter till skolenheter och huvudmän.
• * Uppföljning och utvärdering av skolväsendet
• * Fördelning av statsbidrag
• * Skolutveckling som Samverkan för bästa skola, där Skolverket utifrån variabler som elevers meritvärden, migrationsbakgrund och föräldrars utbildningsnivå, gör urval av skolor som har behov av stöd.

SCB har presenterat följande lösning på situationen:

Om Skolverket samlade in ovanstående uppgifter för informationsändamål så kan de även användas för statistikframställning.

Insamling för Skolenhetsregistret kan lösas genom att regeringen i en registerförfattning ger Skolverket i uppgift att hålla detta register.

Eftersom skolhuvudmännen redan rapporterar uppgifter till SCB så kan samma uppgifter också gå till Skolverket.

När det gäller uppgifterna om elevers socioekonomiska variabler, som ligger till grund för bl a statsbidrag och information i SALSA så föreslår SCB att en sekretessbrytande bestämmelse införs i OSL. När det gäller SALSA menar SCB att den ska ses som en del av redovisningen av verksamheten med skolutveckling och inte som idag som en databas.

Med detta skulle frågan lösas utan att friskolor behöver omfattas av offentlighetsprincipen, med alla oproportionerliga effekter som en sådan åtgärd skulle innebära.

/

Friskolornas riksförbund bad, i anslutning till att förslaget om att friskolor ska omfattas av offentlighetsprincipen remissbehandlades, om ett rättsutlåtande över förslaget från professor Joakim Nergelius. Vi bifogade även detta till vårt remissvar över utredningens förslag. Det finns skäl att påminna om denna viktiga princip idag.

U T L Å T A N D E
Undertecknad har blivit ombedd av Ulla Hamilton, VD för Friskolornas Riksförbund, att skriva ett rättsligt utlåtande rörande vissa aspekter på de förslag som i betänkandet SOU 2015:82, Ökad insyn i fristående skolor lagts fram av den s.k. Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor. Det rör sig här främst om de konkurrensnackdelar som små och medelstora skolföretag kan komma att drabbas av om förslagen i utredningen skulle genomföras. Även om offentlighetsprincipen är mycket viktig i svensk förvaltningstradition och betänkandet innehåller flera goda argument för varför denna bör införas även för fristående skolor, så kan det ifrågasättas om inte de nu framlagda förslagen kommer att drabba de många mindre företagen och aktörerna inom denna bransch oproportionerligt hårt.

INLEDNING OCH BAKGRUND
Det nu aktuella och här kommenterade betänkandet får ses som en del av eller ett led i en pågående och i och för sig ganska omfattande lagstiftningsverksamhet rörande flera under de senaste decennierna konkurrensutsatta delar av den offentliga sektorn. Såvitt gäller skolsektorn grundas detta främst på en sexpartiuppgörelse i riksdagen som ingicks i maj 2013. Därefter har den s.k. Friskolekommittén lämnat förslaget Friskolorna i samhället (SOU 2013:56). Regeringen utvecklade skälen för varför offentlighetsprincipen bör omfatta de fristående skolorna i prop 2013/14:112, Villkor för fristående skolor (särskilt s. 66 ff) och efterlyste där även ytterligare utredning av hur detta skulle lösas rent lagtekniskt.[1] Den del av offentlighetsprincipen som gäller meddelarfrihet för anställda (bl.a. men inte enbart s.k. whistleblowers) behandlas i SOU 2013:79, Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. Vissa andra i sammanhanget relevanta ekonomiska frågor behandlas därutöver  av den sittande s.k. Skolkostnadsutredningen (U 2014:14), som det kan finnas anledning att återkomma till.

De nu framlagda förslagen existerar således inte i något rättsligt vakuum utan kan sägas ha varit aktuella och aviserade sedan länge. Detta innebär dock inte nödvändigtvis att de därför också är alltigenom kloka eller väl genomtänkta.

I betänkandet föreslås att handlingsoffentlighet och meddelarfrihet ska införas för alla fristående skolor, oberoende av deras storlek och utan undantag för vissa typer av handlingar. Eftersom Friskolornas Riksförbund inte har några invändningar mot införandet av meddelarfrihet inriktas detta utlåtande helt på frågan om införande av handlingsoffentlighet i fristående skolor.

FÖRSLAGET
Rent juridiskt innebär förslaget först och främst införandet av en ny 2 kap. 3a § offentlighets- och sekretesslagen (OSL, 2009:400), vari framgår att 2 kap Tryckfrihetsförordningen (TF) rörande allmänna handlingars offentlighet i tillämpliga delar också ska gälla ”hos huvudmän för fristående skolor”. Frågan om hur begreppet huvudman ska definieras kommer att beröras nedan, men därutöver saknas anledning att kritisera denna lagstiftningsteknik som sådan. Detta gäller även övriga föreslagna ändringar i arkiv- och skollagarna (1990:782 respektive 2010:800), vilka i sig framstår som naturliga konsekvenser av den förstnämnda, primära ändringen. Resultatet blir då att reglerna om handlingsoffentlighet utan undantag blir tillämpliga för alla fristående skolor och skolföretag, oavsett vilken storlek eller årsomsättning de har.

Skälen för detta utvecklas dels i den nämnda propositionen 2013/14:112, där regeringen bl.a. betonar att fristående skolor ägnar sig åt myndighetsutövning och att denna ändring av regelverket bedöms få praktisk betydelse. Samtidigt understryks att ändringen måste genomföras utan att de fristående skolorna och deras huvudmän i onödan drabbas av stora administrativa problem.[2] I det nu aktuella betänkandet framhålls också allmänhetens rätt till insyn och behovet av transparens i skolverksamhet på ett mer allmänt plan, bl.a. för att detta underlättar jämförelser av kvalitet och villkor i olika skolor (s. 94 f). Några direkt nya argument till stöd för det framlagda förslaget ges dock inte. Förslagets tänkbara skadeverkningar måste därför bedömas i ljuset av dessa nu nämnda skäl, varvid naturligtvis frågan om de angivna syftena kan uppnås på något annat sätt infinner sig.

JURIDISKA OCH PRAKTISKA PROBLEM MED DEN VALDA LÖSNINGEN
Uppgifterna om hur många företag som är verksamma inom den fristående skolsektorn tycks vara ganska samstämmiga. Cirka 20 % av de 1.300 fristående skolorna i Sverige har således färre än 50 elever och drygt 40 % av dem har färre än 100 elever.  Knappt 25 % hade upp till 200 elever och ytterligare 25 % upp till 300 elever. Endast tre skolor hade fler än 1000 elever. Cirka 18 % av Sveriges skolor är fristående och dessa finns i 185 av landets 290 kommuner. 90 % av huvudmännen drev år 2013 endast en grundskola och drygt hälften av eleverna i fristående skolor gick i en sådan typ av skola. Endast 1 % av alla huvudmän drev år 2013 mer än sju skolor.[3]

Bland de fristående skolföretagen är aktiebolag den dominerande associationsformen, med drygt 50 % av alla huvudmän och 60 % av alla skolor (i sin tur med 2/3 av alla elever)år 2014. Knappt 30 % var då stiftelser eller ideella föreningar och cirka 15 % ekonomiska föreningar.[4] Vidare driver 90 % av medlemmarna i Friskolornas riksförbund – av vilka flertalet är aktiebolag – endast en skola. Utredningen åberopar (s. 90) även uttalanden från två intervjuade journalister, vilka uppger att aktiebolag är den associationsform som är lättast att få insyn i.

Dessa av allt att döma obestridliga fakta visar således att de små skolorna, med enskilda huvudmän, dominerar helt inom branschen. Och det är just därför som utredningens förslag delvis framstår som ogenomtänkta , med potentiellt allvarliga konsekvenser som följd .

Utredningen vill som nämnts ovan inte tillåta några som helst undantag från principen att alla fristående skolor ska omfattas av handlingsoffentlighet, oberoende av deras storlek. Detta motiveras egentligen inte på annat sätt än att utredningen inte finner ”tillräckliga skäl föreligga” för att göra något sådant undantag. Sådana skulle enligt utredningen kunna utnyttjas av huvudmän som vill kringgå regelverket genom att begränsa antalet elever i en skola eller välja en viss associationsform.[5] Detta är ju dock som synes en ren spekulation.

Tyvärr är detta inte det enda exemplet i betänkandet på hastigt dragna slutsatser, vilka stundtals verkar vara mycket löst grundade. Utredningen bedömer t.ex. att de kommunala skolorna endast behöver göra begränsade administrativa insatser för att hantera offentlighetsprincipen (s. 95), samtidigt som man tidigare anfört att omfattningen av dessa insatser är svår att uppskatta (s. 84). Även resonemanget om varför huvudmän och inte ägare ska ansvara för att offentlighetsprincipen följs är motsägelsefullt (s. 97 f); egentligen verkar utredningen vilja förorda att ägare ska vara ansvariga, varefter den ändå landar i den motsatta ståndpunkten. Den väsentliga frågan om vem som ska ansvara för att offentlighetsprincipen följs vid de enskilda skolorna framstår därmed som otillräckligt analyserad. Utredningen klargör helt enkelt inte vilken skillnaden mellan ägare och huvudman är samt vilka rättsliga konsekvenser detta kan medföra.

De verkligt allvarliga bristerna gäller dock de löst grundade antagandena om vilka kostnader ett införande av offentlighetsprincipen skulle medföra för de enskilda skolföretagen i allmänhet samt för de mindre (dvs det stora flertalet av dem) i synnerhet. Här finns påtagliga brister gällande såväl allmänna resonemang som konkreta beräkningar.

Vad gäller allmänna utgångspunkter för förslaget anförs sålunda att en ökad insyn i fristående skolors verksamhet kommer att ”bidra till att eventuella skillnader i hanteringen av allmänna handlingar hos kommunala och hos enskilda huvudmän minskar eftersom allmänheten i första hand sannolikt kommer att inhämta ekonomiska uppgifter om en specifik fristående skola från ett annat håll än den berörda huvudmannen.”[6] Här är det faktiskt svårt att överhuvudtaget förstå vad utredningen egentligen avser att säga.

Det är dock dessa högst oklara omständigheter som enligt utredningen ”medför att hanteringen av handlingsoffentligheten i de fristående skolorna kommer att vara densamma som den i kommunala skolor i vart fall efter en ”inkörningsperiod””, varför utredningen i sin konsekvensanalys ansett sig kunna utgå från de kommunala skolornas hantering av handlingsoffentligheten.[7] Denna utgångspunkt och detta grundläggande antagande har dock här lett till missvisande eller felaktiga slutsatser, eftersom utredningen helt tycks förbise att kommunala skolor, oberoende av hur stora de är, regelmässigt kan antas vara anslutna till kommunens administrativa system, där hantering av frågor om handlingsoffentlighet sedan länge ingår. För de kommunala skolorna medför detta därför inga eller i vart fall små extrakostnader, oavsett om de har egna administratörer anställda för att sköta dessa uppgifter eller inte. För de fristående skolorna är bilden däremot en helt annan, eftersom de vid ett införande av handlingsoffentlighet på egen hand måste bygga upp nya och sannolikt ganska dyra system för registrering, arkivering, utbildning av personal kring regelverket m.m.

Oavsett hur höga dessa kostnader är så vore en möjlig lösning på problemet att de fristående skolorna tilldelades extra administrativa bidrag för att sköta dessa nya uppgifter. Utredningen avstår emellertid från att lägga något sådant förslag av hänsyn till att den alltjämt arbetande Skolkostnadsutredningen inom kort förväntas lägga ett förslag härom (s. 126). Detta är möjligen vedertagen utredningspraxis, men förstärker här bilden av att beräkningarna av de nu framlagda förslagens ekonomiska konsekvenser stundtals framstår som mycket vaga, för att inte säga schablonartade.

Utredningen vidgår (s. 128) att ett införande av offentlighetsprincipen medför ”vissa initiala kostnader” för de enskilda skolorna. Beräkningen av hur höga dessa kostnader kan tänkas bli (s. 130 ff) framstår dock som orimligt löst grundad. Efter en jämförelse med de kommunala skolorna beräknar utredningen att ”högst 10 procent av en administratörs arbetstid kommer att gå åt för hanteringen av handlingsoffentligheten och arkiveringen av allmänna handlingar”. Som framhållits ovan är det dock mycket vanskligt att jämföra rakt av med de kommunala skolorna, eftersom dessa har egna eller får antas ingå i kommunernas befintliga system för hantering av offentlighetsprincipen. Vidare utgår utredningen här uppenbarligen från att alla fristående skolor – även de minsta – redan har en anställd administratör, som liksom på beställning kan ägna 10 % av sin arbetstid åt dessa uppgifter. Med en sådan utgångspunkt är det naturligt att de kostnader som utredningen kommit fram till att detta medför är påfallande låga (100.000:- första året och 50.000:- per år därefter).[8] Kostnaderna för att behöva anställa helt ny personal, vilket många skolor lär behöva göra, är naturligtvis mycket högre och lär leda till att många skolor helt enkelt inte kommer att klara detta nya åtagande rent ekonomiskt. Även för de skolor som redan har anställda administratörer kan dock denna nya, enligt beräkningen ganska låga kostnad innebär att det vanligen begränsade överskottet i verksamheten helt äts upp, enligt uppgifter om skolornas ekonomiska villkor från Friskolornas riksförbund.

Oklarheterna eller rentav förvirringen kring förslagets ekonomiska konsekvenser förstärks vidare av att utredningen i slutet av betänkandet (s. 137 ff) förefaller vara medveten om att förslaget kan komma att missgynna små skolföretag jämfört med de större, vilka kan antas ha lättare att möta kraven, men ändå inte vill lägga något förslag för att motverka detta. ”Vi finner det…inte meningsfullt… att lägga fram ett förslag om ändrad ordning av det gällande systemet avseende de administrativa kostnaderna. Frågan får behandlas i det fortsatta utredningsarbetet.”[9] Frågan är om detta verkligen är en godtagbar attityd från en statlig utredning. Konsekvensen är alldeles uppenbart att en helhetsanalys av förslagets ekonomiska konsekvenser saknas. Detta gör oviljan att i utredningen diskutera undantag för vissa handlingar eller vissa skolor än mer svårbegriplig. Därför vore det också mycket olyckligt om detta bristfälliga förslag lades till grund för lagstiftning.

Avslutningsvis ter sig resonemanget i betänkandet rörande vad en administratör eller en rektor ska befatta sig med lite märklig. Tanken att administratören sköter den löpande hanteringen medan rektor beslutar i enskilda ärenden om utlämnande av handlingar (s. 131) är i och för sig rimlig, men uppskattningen att en rektor inte ska behöva ägna mer än en 1 % av sin arbetstid på detta bygger återigen på uppfattningen att skolorna redan har anställda administratörer, vilket helt uppenbart inte tycks stämma i flertalet fall. Där så inte är fallet lär rektor behöva ägna åtskilligt mer tid åt dessa uppgifter, till förfång, får man anta, för skolans övriga verksamhet.

JURIDISKA SLUTSATSER
Även om det rent objektivt kan finnas goda skäl för att införa handlingsoffentlighet i fristående skolor så framstår förslagen i denna utredning till stor del som otillräckligt grundade och genomtänkta. Förståelsen för de problem som förslagen kan komma att vålla de många små och medelstora skolorna är anmärkningsvärt liten och likheten mellan fristående och kommunala skolor i detta hänseende har överdrivits kraftigt.

Hur ska då förslaget om införande av handlingsoffentlighet i fristående skolor, med beaktande av dessa brister, bedömas rent juridiskt? Det skulle kunna hävdas att ett så påtagligt missgynnande av de små och medelstora fristående skolföretagen som förslaget innebär snedvrider konkurrensen i så hög grad att det innebär en kränkning av den grundlagsskyddade näringsfriheten (RF 2:17), ehuru denna regel sällan prövats i praxis och väl dessutom främst blir aktuell då någon uttryckligen hindras från att driva en viss näring, vilket inte är fallet här.

Offentlighetsprincipen i form av handlingsoffentlighet är i sig att se som en del av informationsfriheten (RF 2:1 st. 1 p. 2), för vilken särskilda regler gäller då den ska begränsas (RF 2:20-21 samt 2:23).[10] Bland annat får en sådan inskränkning inte vara oproportionerlig, dvs gå längre än vad dess syfte motiverar. Nu innebär väl i och för sig inte en utvidgning av offentlighetsprincipen till att även gälla privata aktörer någon direkt begränsning av informationsfriheten, varför även detta lagrum kan vara svårt att åberopa här. Inte heller torde TF:s regler kunna åberopas mot förslaget. Däremot innebär det ett så tydligt gynnande av de större skolföretagen på de små företagens bekostnad som här föreslås att det måste ifrågasättas om förslaget är förenligt med svenska och europeiska konkurrensbestämmelser. Detta kan i synnerhet ifrågasättas eftersom förslaget bygger på oriktiga jämförelser mellan kommunal och privat skolverksamhet. Problemet förvärras av att förslagets ekonomiska konsekvenser av allt att döma blivit alldeles otillräckligt utredda.

Dessutom är det minst sagt anmärkningsvärt att utredningen inte alls velat undersöka möjligheterna att undanta vissa typer av dokument från den nu föreslagna handlingsoffentligheten, så som Friskolornas Riksförbund föreslagit. Sådana ändringar eller modifikationer av förslaget hade kunnat mildra dess konsekvenser betydligt, men utredningen har tyvärr helt avfärdat denna möjlighet. Utredningen har som framhållits flera allvarliga brister och bör enligt min bestämda uppfattning inte kunna läggas till grund för lagstiftning.

 

Örebro 18 januari 2016

Joakim Nergelius

Professor i rättsvetenskap

 

 

[1] Direktiv till denna nu behandlade utredning gavs sedan i dir. 2014:91.

[2] Anf prop s. 67 f.

[3] Se SOU 2015:82 s. 65 o. 71.

[4] Ibid s. 68 o. 71. – Endast en skola med 67 elever drevs 2014 som enskild firma.

[5] Ibid s. 100. Se även s. 122, där alternativa lösningar räknas upp för att sedan helt sonika avfärdas, utan närmare motivering.

[6] Ibid s. 125.

[7] Ibid.

[8] Ibid. S. 133.

[9] Ibid s. 139.

[10] Detta gäller åtminstone i en vidare bemärkelse, trots att regleringen av handlingsoffentlighet i TF 2 kap. innebär att denna inte omedelbart eller automatiskt torde omfattas av reglerna om informationsfrihet i RF 2 kap. Jfr Nergelius, Svensk statsrätt, 3:e uppl., Lund 2014 s. 134.

UR har tagit upp frågan om att svenska ungdomar har en bristande skrivförmåga. Det är välkommet att frågan lyfts. Det är ett problem som inte direkt är nytt, men som så ofta i skol-Sverige så konstateras problemen men förmågan att åtgärda desamma brister tyvärr ofta. Trots att det har funnits krav sedan 1980-talet på att skolor ska ha ett systematiskt kvalitetsarbete så brister det på många håll. Skolinspektionen konstaterar kontinuerligt att så är fallet. I vår rapport ” Se skolans verkliga utmaningar – låt alla goda krafter bidra” konstaterar Gustav Blix också att det finns stor skillnad på hur ett ett antal större kommunala skolhuvudmän jobbar med frågorna jämfört med fristående skolhuvudmän. Även Skolinspektionen har lyft fram det faktum att friskolehuvudmän har ett väl fungerande systematiskt kvalitetsarbete.

Och vad innebär då väl fungerande ? Jo det handlar om att ha koll på elevernas kunskapsnivåer. Om någon halkar efter så gäller det att se till att ta tag i det. Tyvärr visar Skolinspektionens granskningar att det finns många exempel på huvudmän där elever gått igenom hela grundskolan utan att kunna läsa och skriva ordentligt. Det är givetvis helt oacceptabelt. Det faktum att förra regeringen genomförde en läsa-, räkna- och skriva garanti för lågstadieelever är ju i sig bevis på bristerna i grundskolan. Det borde ju vara en självklarhet. Jag har intervjuat  Martin Ingvar på detta tema och hans kommentarer till skolans brister i denna del är mycket intressanta.

Jag välkomnade att UR tog upp problemet med bristande skrivförmåga när jag fick höra talas om programmet. Men efter att ha tittat på det så måste jag säga att det är det minst sagt beklämmande att UR i sitt program förmedlar en enskild lärares uppfattning om vad som är orsaken till skrivglappet. ”Marknadiseringen av skolan och friskolereformen” är enligt henne en viktig orsak. Hon anger inget belägg för detta. UR väljer ändå att ta med denna ”killgissning” i programmet, ett program som de vill att landets alla skolor ska ta del av. Man kan undra varför de vill sprida den uppfattningen. Det är beklämmande.

Svensk skolas misslyckande på detta område handlar inte om att 15 procent av landets grundskoleelever går i friskolor. Det handlar om att det alltför länge har varit ointressant att faktiskt hedra vikten av att se till att alla elever får med sig grundläggande kunskaper och färdigheter från grundskolan. Det är ingen nyhet att ungas språkhantering har försämrats. Företrädare för universitetsutbildningarna klagat under många år över vilket problem det blivit, liksom även arbetsgivare.

Inger Enkvist skriver utmärkt om detta i Svenska Dagbladet idag. Och hennes påpekanden om vikten av att de som går lärarutbildningen har goda kunskaper kan inte nog understrykas. Detta är en utbildning som borde ha tydliga kvalifikationskrav, inte som idag när i princip vem som helst kan komma in på utbildningen.

/