Den sk Likvärdighetsutredningen föreslår att kommuner ska kunna sänka skolpengen till fristående grundskolor. Skälet som anges är hävdade merkostnader som kommuner har på grund av att elevantalet varierar över tid. Utredaren påstår att fristående skolor är sämre på att anpassa sig till variationer i antalet elever vilket gör att merkostnaderna för skolplatser landar hos kommunala skolor. Utredningens slutsats är därför att friskolor är överfinansierade i dagens system och därför måste kommuner få möjlighet att sänka skolpengen till friskolor. Men stämmer detta?
Skolforskaren Gabriel H Sahlgren har analyserat utredningens beräkningsunderlag och kommit fram till intressanta slutsatser. Det är min förhoppning att hans analys bidrar till att fler faktiskt granskar grunderna för den sk Likvärdighetsutredningens slutsatser. Sahlgrens slutsatser ger en helt annan bild än utredningens. Frågan är oerhört viktigt eftersom utredningens förslag, att kommuner ska få möjlighet att skära ner skolpengen för de elever som väljer friskolor, i praktiken riskerar verksamheten för framförallt små friskolor. Något som ju också påverkar skolvalet i sig.
Slutsatserna är i korthet följande:
- Det saknas tydligt stöd för grundantagandet att fristående skolor anpassar sig i lägre grad än kommunala skolor till variationer i elevunderlaget.
- Det finns inte något stöd för att fristående skolor skulle vara överfinansierade i dagens system.
- Analysen visar att kommuner faktiskt tjänar finansiellt på att ha fler elever som går i fristående skolor.
Forskarens slutsats är tydlig: Lagstiftningen bör därför inte baseras på utredningens analyser. Utredningens förslag att kommuner ska få sänka skolpengen för friskoleelever inte är grundat i tillräcklig empiri.
Jag vill dela med mig av vad hans kritik handlar om. Rubriceringen och kursiveringen i nedanstående citat från rapporten är min egen. Hela rapporten finns på här
Kritiken i korthet:
Det finns flera frågetecken kring analysen.
(1) valet att studera avvikelser från en linjär trend på kommunnivå, som riskerar att göra modellen känslig för vilka år man väljer att inkludera i analysen (samt urvalet av kommuner man studerar)
(2) faktumet att alla barn som går i skolan i en kommun där fristående skolor är belägna (lägeskommunen) inte är bosatta där, och alla barn som är folkbokförda i kommunen inte går i skolan där (eller i grundskolan överhuvudtaget). Detta gör att andelen elever i fristående skolor inte nödvändigtvis bör förväntas reagera på avvikelser i antalet barn i skolåldern i lägeskommunen – om något bör de anpassa sig till demografiska avvikelser i kommunerna från vilka de hämtar sina elever.
Det finns även (3) en risk för att relationen drivs av variabler som inte inkluderas i modellen, såsom avvikelser i strukturvariabler och befolkningen i stort.
Stöd saknas för påståendet att friskolor anpassar sig sämre till elevvariationer
När man tar hänsyn till ovanstående finner rapporten inget robust stöd för att friskolorna skulle anpassa sig i till variationer i elevpopulationen i lägre utsträckning än kommunala skolor. Det finns faktiskt istället stöd för att friskolorna under just den period som utredningen framhåller som speciellt viktig i sammanhanget – åren 2009– 2018 och 2010-talet mer generellt – anpassade sig i högre utsträckning till avvikelser från linjära kommuntrender i elevpopulationen. Det råkar också vara under den perioden i analysen som kommuner inte hade rätt att göra skolpliktsavdrag i fördelningen av skolpengen, vilket inte nödvändigtvis är en slump: med mer likvärdiga resurser kan fristående skolor ha haft större möjligheter att anpassa sig till elevvariationerna. Man bör inte dra alltför starka slutsatser från dessa resultat, men de visar att det är minst sagt problematiskt att basera politik på utredningens analys i denna bemärkelse.
Det finns även frågetecken kring utredningens simulering av merkostnaderna som påstås uppstå vid elevvariationer. De exakta merkostnaderna som beräknas påverkas exempelvis ganska kraftigt av vilka år man väljer att använda för att beräkna de linjära trenderna.
Dessutom minskar de uppskattade merkostnaderna av att man beräknar överkapaciteten på ett något annorlunda sätt, använder kostnader för varje enskilt år snarare än för enbart 2018, tar hänsyn till att kostnader för skolmåltider och lärverktyg i praktiken är rörliga även vid lokala variationer i elevunderlaget, och använder antalet elever i grundskolan snarare än antalet barn i skolåldern för att beräkna avvikelser i elevkullarna.
Utredningens beräkningar grundas på missvisande siffror
Rapporten finner sedan att utredningens överslagsberäkningar av likvärdigheten i finansieringen av fristående och kommunala skolor baseras på missvisande siffror. I praktiken använder man kommuners kostnader avdragna för resurser som spenderas i skolorna, men som motsvarar specifika externa intäkter, som resursmått för kommunala skolor. Undantaget är kostnadsposten ”övrigt” där sådana externa intäkter inte dras bort. Detta gör att kostnadsmåttet inte endast reflekterar kostnader i sig, utan även under vilken kostnadspost de externa intäkterna i fråga redovisas: ju högre andel av intäkterna som redovisas under delposten ”övrigt”, desto mer av de faktiska kostnaderna fångas upp av måttet. Man jämför sedan detta mått med fristående aktörers totala kostnader och intäkter, inklusive privata sådana. Dessutom justerar man i praktiken för effekten av nyinvandrade och asylsökande elever på kostnaderna två gånger, vilket betyder att man räknar kostnaderna för dessa dubbelt. Utöver detta finns det andra problem som påverkar överslagsberäkningarna i olika riktningar.
Därmed blir jämförelsen skev och redogör inte korrekt för skillnader i den offentliga finansieringen per elev i kommunala skolor jämfört med fristående skolor.
När man tar hänsyn till ovanstående – och justerar merkostnaden enligt den korrigerade simuleringen – tyder inte resultaten på att fristående skolor är överfinansierade totalt sett, vare sig om man fokuserar på de år för vilka utredningen redovisar beräkningar – 2015 och 2018 – eller om man även inkluderar motsvarande beräkning för 2011. Detta alltså även när man inkluderar den merkostnad som utredningen påstår uppstår i och med demografiska variationer. Kommunala huvudmän tycks därför redan i praktiken ersättas för dessa kostnader inom ramen för myndighetsansvaret. Om något finns det mer som tyder på att fristående skolor förfördelades i resursfördelningen under 2010-talet, framförallt under senare år.
Statsbidragen till kommunerna har medfört att kommunerna sänkt skolpengen
Anledningen att fristående skolor idag får mindre resurser jämfört med kommunala skolor är alltså inte att antalet elever i grundskolan har ökat och den genomsnittliga finansieringen per elev i den kommunala sektorn minskat, såsom utredningen hävdar.
Det är istället framförallt för att statsbidragen till kommunala skolor har ökat på ett sätt som inte har matchats i fristående skolor, samtidigt som kommunerna har valt att minska sina egna kostnader som ett svar på ökad statlig finansiering.
Genom att söka riktade statsbidrag och sänka sin egen finansiering tjänar kommunerna på så sätt dubbelt: man får lika mycket (eller mer) pengar till sina egna skolor men kan samtidigt sänka skolpengen till fristående skolor.
Med andra ord finner rapporten att empirin bakom den påstådda mekanismen som ska förklara varför fristående skolor skulle vara överkompenserade inte håller.
Friskolorna har tvärtom minskat skolkostnaderna i snitt
Till sist finner rapporten också empiriskt stöd för att friskolorna har minskat skolkostnaderna i snitt: andelen elever som går i fristående skolor är negativt relaterad till kommunernas kostnader per folkbokförd elev över tid, även när man justerar för bakgrunds- och strukturvariabler samt tar hänsyn till hur statsbidragen påverkar kommunernas egen finansiering. Detta gäller också när man justerar för kommunspecifika linjära tidstrender: positiva avvikelser från linjära kommuntrender i andelen elever som går i fristående skolor leder till negativa avvikelser från linjära kommuntrender i kommuners finansiering av skolan.
Intressant nog visar analysen att det tog tid innan friskolornas kostnadsbesparande effekt uppstod, då den växer från och med runt 2003 fram till och med år 2009. Efteråt stabiliseras effekten på en jämn nivå.
Att stabiliseringen sker från och med året då kommunerna inte längre fick göra skolpliktsavdrag i beräkningen av skolpengen indikerar att reformen gjorde finansieringen mer likvärdig.
Resultaten tyder nämligen antingen på att kommuner historiskt har gett mindre pengar till fristående skolor, i enlighet med ovannämnda analyser, eller att kommunerna själva blir mer effektiva när de utsätts för konkurrens, vilket också kan göra dem bättre på att hantera merkostnader vid demografiska variationer. Förklaringarna är inte ömsesidigt uteslutande. Oavsett vilken förklaring som är den riktiga tyder empirin på att kommuner totalt sett tjänar finansiellt på att ha fler elever som går i fristående skolor.
/