Jag kommenterar i en artikel i Smedjan förslagen från utredningen ”Skärpta villkor för friskolesektorn” som överlämnade sitt delbetänkande den 7 april. Artikeln kan även läsas här.
Ingress:
Friskoleutredningens utgångspunkt tycks vara att företagen i branschen är ute efter att tjäna snabba pengar och därför måste bakbindas. Men friskolehuvudmän drivs av en vilja att utveckla svensk skola. Det är denna mångfald och innovationsförmåga som nu riskerar att gå förlorad, skriver Ulla Hamilton som har läst delbetänkandet från utredningen om friskolornas villkor.
Nu ska börsklipparna bort från skolan, konstaterade utbildningsminister Johan Pehrson i samband med att utredningen ”Skärpta villkor för friskolesektorn” överlämnades till regeringen den 7 april. Är han så okunnig så att han tror att börsklippare är intresserade av friskolor?
Utredningen tillsattes av den socialdemokratiska regeringen sommaren 2022 och fick något ändrade direktiv av Tidöpartierna efter valet. Utredaren Joakim Stymne har haft i uppdrag att bland annat lämna förslag på förbud mot vinstutdelning eller annan vinstutdelningsbegränsning under de första åren efter en nyetablering, vid ägarbyten och vid kvalitetsbrister. Hans förslag, som nu skickas ut på remiss utan en enda friskola på departementets remisslista, är minst sagt omvälvande och kommer att ha stor påverkan på branschen, och då inte bara de friskolor som är aktiebolag, om förslagen genomförs.
Jag berör en del av förslagen här. Men innan jag går in på dem så kan jag inte låta bli att kommentera det faktum att de två liberala ministrarna som tog emot denna utredning lät som vänsterpolitiker. Trots att det finns många forskningsrapporter som visar på vilken betydelse som friskolor har haft för att vända resultatutvecklingen, att få fokus på trygghet och studiero i skolan, ledarskapets betydelse och innovationer så väljer ministrarna att svartmåla. Det imponerar inte och det skapar inte tillit.
Utredaren föreslår att ett förbud mot vinstutdelning och andra värdeöverföringar ska införas för nyetableringar, ägarbyten och kvalitetsbrister. Förbudet ska gälla under fem år i de två förstnämnda situationerna och i två år vid kvalitetsbrister. Vad innebär då detta mer konkret?
- Vid en nyetablering får ägaren inte göra någon vinstutdelning eller på annat sätt föra över värden från denna skolenhet till någon annan i till exempel en koncern. För att kontrollera att detta inte sker måste alla som äger fler än en förskola, fritidshem eller skolor införa särredovisning. Det innebär att varje enhet måste ha en egen särredovisning, en resultaträkning och en balansräkning som redovisar hur pengarna används på skolenheten. ”Utredningen anser att det är centralt för utredningens uppdrag att det går att följa hur offentliga medel används och att pengarna kan knytas till den enhet som de är beräknade på.” Däremot kan ägaren föra in pengar till den nyetablerade verksamheten från andra delar av koncernen.
- Vid ägarbyten påverkar värdeförändringsförbudet alla enheter som berörs av förändringen. Regeln avser både direkt och indirekt ägande. Ett ägarbyte anses ha skett när en fysisk eller juridisk person uppnår ett bestämmande inflytande genom direkt eller indirekt ägande i huvudmannen och därmed kan kontrollera huvudmannen. Det innebär till exempel att om skolhuvudmannen B köper skolhuvudmannen A:s verksamhet drabbas alla A:s enheter av förbudet. Däremot inte B:s redan befintliga verksamheter. Även här finns kraven på särredovisning per enhet.
- Vid kvalitetsbrister innebär det att tillsynsmyndigheten (Skolinspektionen) kan förena ett föreläggande med värdeöverföringsförbud. Detta ska gälla under två år och omfattar enbart den skolenhet som fått föreläggandet.
***
Det är intressant att direktiven, och därmed utredaren, uppenbarligen är mer fokuserade på hur pengarna används i de skolor där cirka 16 procent av eleverna går, än på vad resursanvändningen leder till för resultat. Kravet på särredovisning av hur pengarna används på varje förskola, skola och fritidshem innebär en enorm administration, men till vilken nytta?
Kravet på särredovisning av hur pengarna används på varje förskola, skola och fritidshem innebär en enorm administration, men till vilken nytta?
Till dessa förslag, vars syfte är att förhindra vinstutdelningar eller vägar att komma runt detta regelverk, tillförs ett illa genomtänkt förslag som handlar om villkoren för att få ta del av riktade statsbidrag. Riktade statsbidrag på skolområdet uppgår i dag till cirka 10 procent av friskolehuvudmännens intäkter. Dessa statsbidrag är förenade med krav på återredovisning så att staten vet att bidraget har använts till det som avsetts. Den som inte uppfyllt kraven tvingas återbetala. Det är en rimlig hantering och inte alls ifrågasatt i branschen. Det som utredaren nu föreslår är däremot ett brott mot principen om lika villkor oavsett huvudman. Särskilda villkor införs för riktade statsbidrag med kvalitetshöjande syfte. Om en friskoleägare har gjort en utdelning året innan en ansökan om ett sådant riktat statsbidrag, är hela verksamheten diskvalificerad från att söka. Vinstutdelning gör det omöjligt att ta del av detta riktade statsbidrag. Detta trots krav på återredovisning som jag beskrev ovan. Enbart det så kallade Kunskapsbidraget, som är ett sådant riktat statsbidrag, uppgår till 8,2 miljarder för 2025. Det handlar om mycket pengar för friskolorna. Och en diskvalificering som bara slår mot de skolhuvudmän som är aktiebolag. De facto innebär förslaget ett vinstutdelningsförbund som kommer att påverka intresset för investerare att bidra till att utveckla den svenska skolan.
Riktade statsbidrag för kvalitetshöjande syfte får inte heller lämnas till förskole- eller skolenhet som under det senaste året fått vitesföreläggande för kvalitetsbrister inom det område som bidraget avser.
***
Men åter till kvalitetsfrågan – vad är kvalitet i skolan? Förutsägbarhet och transparens är viktiga krav på lagstiftningen. Har utredaren presenterat en definition som gör att skolhuvudmännen vet var gränsen för bristande kvalitet går och vad som kännetecknar god kvalitet? Svaret är nej.
Utredningen lämnar inga egna förslag på kvalitetsmått.
I de fall utredningen föreslår ingripanden på grund av kvalitetsbrister i verksamheten avser begreppet kvalitetsbrist utan undantag tillsynsbeslut fattade av ansvarig tillsynsmyndighet. Utredningen bedömer att tillsynsmyndigheternas förelägganden om verksamhetsbrister är den enda rättssäkra grunden för de ingripanden som utredningen föreslår. Tillsynsbeslut är därmed det enda relevanta kvalitetsmåttet för utredningens uppdrag.
Skolinspektionen får makten att avgöra, deras definition av kvalitet och kvalitetsbrister blir gällande. Men det är väl okej, genomför inte Skolinspektionen kvalitetsgranskningar, frågar sig vän av ordning? Jo, så är fallet. Men efter att ha granskat hur Skolinspektionens egen kvalitetsgranskning är utformad kommer utredaren fram till följande häpnadsväckande slutsats:
Ur rättssäkerhetssynpunkt bör därför (Sic!) inte lämpligt att låta Skolinspektionens nuvarande kvalitetsgranskning utgöra grund för sådana skarpa ingripanden som utredningen föreslår vid kvalitetsbrister, som till exempel värdeöverföringsförbud.
Utredningen har också gått igenom andra kvalitetsmått som används av skolmyndigheterna, och dess slutsats är minst sagt omskakande.
De kvalitetsmått som utredningen kartlagt har inte de egenskaper som krävs för att utgöra underlag för rättssäkra kvalitetsmått av det slag som direktivet anger. Ju mer relevanta de kartlagda underlagen blir för att bedöma utbildningsverksamhetens kvalitet hos en huvudman, desto mer subjektivt blir innehållet i underlaget. Som redovisats ovan bedömer utredningen att kraven på rättssäkerhet inte är tillräckligt uppfyllda för att utarbeta kvalitetsmått med det syfte som direktivet anger. Utredningens slutsats är därför att förelägganden vid tillsyn utgör den enda rättssäkra grunden för ingripanden. Av den anledningen används tillsynsmyndigheternas förelägganden, i stället för kvalitetsmått, som rekvisit i förslag som utredningen lägger i detta delbetänkande.
Kan det bli tydligare hur viktigt det är att Sverige får en tydlig definition av vad som är bra kvalitet i skolan? Det är vare sig rimligt eller rättssäkert att en tillsynsmyndighets egenhändiga bedömning av vad som är bristande kvalitet ska ha så stor effekt för en hel bransch, som utredningens förslag innebär. Politikerna måste orka definiera vad som är bristande och god kvalitet i skolan.
***
Fixeringen vid vinstfrågan i svensk skola riskerar att kasta ut barnet med badvattnet. För vinsten spelar stor roll i ett samhälle. Utan drivkraften att förbättra hade inte Sverige haft knappt 2 400 enskilda huvudmän med godkännande att bedriva fristående förskola, grundskola eller gymnasieskola, som ansvarar för 4 100 fristående förskolor, grundskolor och gymnasieskolor med sammanlagt 423 000 barn och elever. Av dessa återfinns 63 000 barn och elever i stiftelser eller ideella föreningar. En stor del av friskolorna är aktiebolag och de har bidragit till att fler kan välja skola.
Politikerna måste orka definiera vad som är bristande och god kvalitet i skolan.
Forskaren Niklas Elert var nyligen gäst i min podd, Hamiltonpodden. Han konstaterade att vinst aldrig är garanterad utan en kompensation för den risk som en entreprenör tar. Det perspektivet framkommer sällan i debatten och saknas också till viss del i utredningen. Men i konsekvensanalysen påpekar utredaren att värdeöverföringsförbudet vid ägarbyte kan innebära att det blir mindre attraktivt att köpa enheter och också svårare att sälja dem. Utredningsförslagen påverkar värdet på verksamheterna och riskerar att slå särskilt hårt mot små verksamheter. Blir det svårt att sälja, till exempel på grund av generationsskiften, så ökar risken för att man tvingas lägga ner. Något som de flesta friskoleägare gör allt för att undvika. De vill inte överge sina elever och medarbetare utan säkerställa att de kan få fortsätta att gå till en friskola. Effekten av en påtvingad nedläggning blir minskad mångfald och att kommunerna får ta hand om eleverna, elever som oftast tidigare aktivt valt bort kommunala skolor.
Skälet till att politiken för över 30 år sedan valde att öppna upp välfärdsmarknaden för valfrihet och mångfald var att det fanns ett tryck för valfrihet från medborgarna och en önskan om att stimulera innovationer inom välfärdsområdet. Erfarenheterna visar att privatiseringen av välfärdstjänsterna har medfört högre kvalitet och lägre kostnader inom bland annat skolområdet. Det framgår exempelvis av Mårten Blix och Henrik Jordahls studie Privatizing welfare services (2021).
Den svenska välfärdsmarknaden betecknas som en kvasimarknad (det vill säga en marknad som finansieras via offentliga medel och till stor del domineras av offentliga aktörer). Forskare brukar varna för risken att kvasimarknader blir konserverande eftersom det är frestande för politiker att driva igenom detaljregleringar och att specificera hur saker ska genomföras i stället för att sätta tydliga mål för verksamheten. Detaljkrav riskerar att döda intresset för att bidra till innovationer och utvecklingen av dessa marknader.
En slutsats efter att ha läst utredningens förslag är att de har helt fel fokus. Direktivets utgångspunkt är att friskoleaktörer är i branschen för att de vill tjäna snabba pengar, inte för att de vill bidra till att utveckla svensk skola. Logiken blir då att alla dessa aktörer måste bakbindas så mycket som möjligt. Ett annat perspektiv hade kunnat vara att utgå ifrån att friskolehuvudmän vill bidra till att utveckla svensk skola, att fokusera på det utfall som dessa aktörer ska bidra till och att presentera kvalitetsmått som alla skolor ska leva upp till. För 84 procent av alla elever går i offentliga skolor och det är också där som problemen är störst.
Men nej, nu ska alla enskilda huvudmän omfattas av krav på särredovisning av hur varje enhet använder sina resurser. Ett byråkratiskt förslag som innebär att pengar går till administration i stället för till undervisning. Förslagen riskerar att konservera skolområdet och hämma innovation och utveckling. Att de som ger utdelning till sina ägare, oavsett storlek, inte ska få söka riktade statsbidrag innebär i praktiken ett utdelningsförbud. Det slår särskilt hårt mot små skolhuvudmän vars ägare kan ha avstått från att ta ut lön under flera år, för att resurser ska vara kvar i verksamheten, men sedan väljer att ta ut det i form av utdelning. Ett alternativ som blir ett omöjligt val med detta förslag. Ofta löper dessutom dessa riktade statsbidrag över flera år. Värdeöverföringsförbud vid ospecificerade kvalitetsbrister är orimligt i sin oförutsägbarhet.
Förslaget om ägarbyten är ytterligare förslag som framförallt drabbar de små skolhuvudmännen i branschen. Vill det sig riktigt illa så riskerar de att se värdet på sin verksamhet rasa. Vem vill köpa en välfungerande verksamhet på dessa villkor?
Slutsatsen blir att utredningens förslag lägger en stor hämsko över branschen och innebär att den innovationskraft som svensk skola så väl behöver riskerar att utebli. För varför ska privata aktörer ta risken att investera i en så kringskuren verksamhet?
/